鄭秉文圖片由本人提供 編者按： 老有所依，40年時間，中國已經(jīng)織就了一張全球最大的保障網(wǎng)，從單位包辦到社會保障，社保領(lǐng)域的改革奮勇前行。 同時，改革仍在繼續(xù)，尤其是黨的十八大以來，社保領(lǐng)域的改革明顯加快，一些重點領(lǐng)域的改革破冰，站在改革開放40年的關(guān)鍵時間節(jié)點上，未來社保領(lǐng)域的改革之路又將如何走？ 為此，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了中國社保領(lǐng)域的資深專家中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文，解讀我國社保的“前世今生”。 每經(jīng)記者李彪每經(jīng)編輯王可然 近年社保改革步伐加快 NBD：改革開放40年，社保也伴隨著改革在前進，您覺得社保發(fā)展的過程中，有哪些領(lǐng)域的改革讓您印象深刻呢？ 鄭秉文：改革開放40年，社會保障主要是近20年的發(fā)展，因為1997年之前社保試點基本都在地方實行，碎片化比較嚴重，到了上世紀90年代末還是統(tǒng)一制度。1997年到2001年的五項保險都開始實行制度統(tǒng)一，最后形成了全國統(tǒng)一的政策。所以這20年來是社會保障制度真正發(fā)展的重要時期，有很多事情值得回憶。 在我印象當中，也有一些非常深刻的事情，由于體制的原因，是很難解決的。比如社會保險基金征繳體制，從上世紀90年代初地方開始試點，社?；鸬恼骼U體制就是碎片化的，分成社保征繳和稅務(wù)征繳兩大塊，有的省份是社保部門，有的省份是稅務(wù)部門。 1999年，在起草和制定《社會保險基金征繳條例》的過程中，稅務(wù)部門和社保部門就爭執(zhí)不下，最后征繳暫行條例在這個問題上沒有得到解決，只是籠統(tǒng)地規(guī)定，每個省份由一個部門來征繳，具體由各省份自己選擇并決定。這是第一次也是第一個回合。第二個回合是2006年到2010年長達4年的《社會保險法》的起草過程。整個過程我基本都參與了，在勞動社會保障部階段、在國務(wù)院法制辦階段沒有得到解決，還是僵持不下，到了全國人大的階段，雖然當時全國人大立法部門對解決這個問題的熱情很高，但是，在全國人大階段同樣面臨著非常激烈的討論，最后社會保險法通過，這個問題還是沒有解決。第三個回合是3年前營改增時又提出了這個問題，又產(chǎn)生了爭論。今年3月全國兩會通過國家機構(gòu)改革方案后這個論證才算塵埃落定。 從雙重征繳20年來的結(jié)果就可以看出這樣一個問題：我國的社會保障體制改革是非常難的，正如總理講的那樣，觸動體制、觸動利益比觸動靈魂還要難。我的印象是非常深刻的，20年來，雙重征繳體制的過程，歷歷在目。 NBD：黨的十八大以來，我國社保領(lǐng)域的改革步伐是不是明顯加快了，未來改革的方向在哪呢？ 鄭秉文：黨的十八大以來，我國社保改革步伐確實是明顯加快了。 有的是改革非常明確的，比如說十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是改革開放以來我們黨通過的最好的文件之一，里面對社會保障體制的改革作出的那些決定，無論從學術(shù)角度講，還是符合國情的角度講，還是經(jīng)濟體制改革和社會體制改革來講，都是非常好的，但問題在于如何落實、何時落實、是否落實。最突出的一個印象，就是社會保險費雙重體制征繳問題，在今年兩會發(fā)布的國家機構(gòu)改革方案當中終于落實了，統(tǒng)一由稅務(wù)部門來征繳并且國稅和地稅合并，我覺得這個改革力度太大了，這是敢碰硬的。這說明中央下決心了，這也是十八大以來，為什么我們各項領(lǐng)域改革步伐那么大的重要的原因。 現(xiàn)在“三步走”策略是穩(wěn)健的 NBD：近年來，有些省份養(yǎng)老保險基金的收不抵支問題愈發(fā)嚴峻，是什么原因造成的呢？如何保障基金制度的可持續(xù)呢？ 鄭秉文：在十幾年以前，導致社會保險基金收不抵支的原因有很多，各種原因都發(fā)揮一些作用，比如說老工業(yè)基地退休工人比較集中，同時，基地的財政收入又不太好，那么對基金的收不抵支是有威脅的。但是，這些因素，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，影響越來越小了。 影響收不抵支的因素，逐漸地、越來越明顯地由人口的流動造成，本來十幾年以前人口的流動規(guī)模不是很大，社保制度覆蓋面也不是很大，所以人口流動的因素對社保基金造成的影響沒有現(xiàn)在這么大?，F(xiàn)在毫無疑問，人口流動使地區(qū)之間社保基金失衡成為一個主要的原因，經(jīng)濟落后地區(qū)人口勞動力都流向經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，因為發(fā)達地區(qū)的收入比較高，這是市場經(jīng)濟規(guī)律的結(jié)果，是勞動力市場的自然規(guī)律。 那么面對勞動力流動的規(guī)律，如何改革我們的社保制度，讓它適應(yīng)人口流動的客觀要求，這是非常重要的。 為什么人口流動就不利于社?；鹁獍l(fā)展，對于有些地區(qū)基金平衡造成了威脅？因為統(tǒng)籌層次低，如果實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的話，就不存在這個問題。任何國家經(jīng)濟發(fā)展也都或多或少存在一些地區(qū)發(fā)展不平衡，包括美國的經(jīng)濟也不是全國完全一致，在美國北部和東北部就比較發(fā)達，南部尤其西南部就相對落后。但是，美國不存在養(yǎng)老保險基金地區(qū)失衡的問題，它的統(tǒng)籌層次是全國統(tǒng)籌，基金是由聯(lián)邦政府來掌控，最后由聯(lián)邦政府來進行統(tǒng)一使用。中國不一樣，統(tǒng)籌層次低，社?；鹪谌丝诹鲃拥臎_擊下，失衡現(xiàn)象是必然的。所以我覺得解決地區(qū)失衡的根本措施就是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。 中央非常清楚，統(tǒng)籌層次就連省級水平也沒達到，所以明確提出，在2020年實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。為了解決地區(qū)失衡問題，我們今年7月1日實施了一個重要的政策就是實施中央調(diào)劑制度，中央調(diào)劑制度對社?；鸬貐^(qū)失衡起到比較明顯的緩解的作用。如果說調(diào)劑制度是第一步，那么2020年實現(xiàn)省級統(tǒng)籌就是第二步，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌就是第三步。這是解決我們統(tǒng)籌層次低和基金地區(qū)失衡的重要的“三步走”的策略，盡管“三步走”的時間可能拉得很長，但是我覺得也是符合國情的，例如，在某些基金沉淀大省，要是一下子實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，恐怕也存在抵觸情緒，所以現(xiàn)在“三步走”的策略是穩(wěn)健的。 地區(qū)間的養(yǎng)老基金失衡，個別地區(qū)收不抵支問題越來越嚴重，基金穿底，后果是非常明顯的。比如說，給財政帶來嚴重的風險，財政補貼逐年增加，去年僅對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度就補貼8004億元，這樣的“軟約束制度”在全世界也是沒有的，中國是唯一的一家。所有國家的社會養(yǎng)老保險制度，都是通過調(diào)整參數(shù)或者結(jié)構(gòu)性改革來實現(xiàn)的，沒有國家是財政“公式的約束”完全兜底的，在制度設(shè)計上，這顯然是“落后”的，也是不可持續(xù)的。 NBD：和國外相比，我國社會保障制度優(yōu)勢在哪呢，國外有哪些值得借鑒的經(jīng)驗?zāi)兀?鄭秉文：與國外相比中國最大的一個優(yōu)勢就是舉國體制。比如我剛才講的社會保險制度出現(xiàn)問題了，財政可以不遺余力地來進行介入、干預、補償，這個方面我們是做的是很好的。在全球幾次金融危機期間，我們的財政體制都發(fā)揮了非常好的支持作用。但這樣也存在一個問題，就是決策存在“拍腦袋”的因素。 發(fā)達國家社保制度的經(jīng)驗就是科學決策，科學決策的基礎(chǔ)就是預測，對人口、經(jīng)濟發(fā)展、移民等諸多的制度外因素的預測，有了預測作為基礎(chǔ)，就可以對制度進行精算。制度未來能夠運轉(zhuǎn)到什么時候，收入和支出是否出現(xiàn)缺口，需要提前多少年調(diào)整什么參數(shù)等，這些是決策科學化的體現(xiàn)，沒有這些，決策科學化是空中樓閣，風險就會隱藏起來，時機來了就會出現(xiàn)問題。 所以與國外相比，我們的優(yōu)勢是舉國體制，我們的問題是加強決策科學化，我們的前進方向應(yīng)該是借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，盡快把精算技術(shù)、養(yǎng)老金技術(shù)等很好地引入到我們社保制度當中來。