每經編輯 劉燕

每經記者 任世磊發(fā)自湖北十堰

十堰要開山“造城”了。在 “十一五”、“十二五”期間，十堰將計劃向山要地15萬畝。

這個因車而興的城市，是一座典型的山城，即便是在市區(qū)內也難見到較大的平地，山地占全市國土總面積超過92%，素有“九山半水半分田”之稱。

十堰為何會如此大規(guī)模地渴求土地？《每日經濟新聞》記者近日奔赴十堰，對十堰的“造城”運動展開了再調查。記者調查發(fā)現，東風汽車的外遷，給了十堰沉重的一擊。痛定思痛之后，醫(yī)治“東風”外遷之痛正是十堰開山“造城”的真正動力。

然而，十堰的高成本造地，將帶來上百億元的資金缺口，這或許又將成為十堰的另一種痛。

十堰只是全國山地開發(fā)的一個縮影，在地方財政普遍成為“土地財政”的今天，各地開山造城的沖動尤為強烈。然而，長期來講，“造城”運動真的能讓一個城市涅槃重生嗎？

探因：缺地是企業(yè)外遷重因 /

《每日經濟新聞》記者在十堰市國土資源局獲得的一份材料顯示，“十二五”期間，十堰市將按照年均800公頃的規(guī)模綜合開發(fā)利用低丘緩坡土地40平方公里。通過山地整理，已經累計新增建設用地8萬余畝。

“現在發(fā)展什么都需要用地，但是像十堰這樣的山區(qū)，土地利用產生了很大瓶頸，制約了地方經濟發(fā)展?！币晃皇弋數氐恼賳T汪毅（化名）對《每日經濟新聞》記者表示。

十堰市國土資源局一位負責人表示，雖然是先有東風后有十堰，但后來土地使用受到限制，連片300畝的地都沒有，東風兩個總部都搬走了。

2003年9月，東風公司總部遷往武漢；2006年6月，東風有限也將總部遷至武漢。至此，東風兩大總部均遷出了十堰。

一位曾在東風公司任職的人士告訴記者，東風之所以選擇將總部搬遷，一方面是因為自身發(fā)展的需要；另一方面原因是在十堰找不到合適的土地。

記者在十堰采訪期間，數次聽到不同的采訪對象提及，東風總部的搬遷對十堰的影響非常大。

“廢都”論也被人提出。有媒體在報道中這樣描述當時東風總部搬遷后的十堰，“過去找個席位都難的酒店門前，車少人稀了；一直需求旺盛的樓盤交易，日漸冷落了；商場里，零售額箭頭朝下，一些原本走俏的商品，忽然間無人問津了。”

資料顯示，到2005年底，十堰工業(yè)企業(yè)中，汽車工業(yè)數量占42.8%，從業(yè)人員占66.7%，資產存量占85.3%，實現產值占73.3%，創(chuàng)造稅收占86.9%。

而東風總部搬遷后，2006年上半年，十堰市全市規(guī)模以上工業(yè)完成產值同比下降8.3%，汽車產量下降了28.0%。

直擊：城市周邊成萬畝大工地 /

只能向山要地的十堰，從2007年開始推進十堰工業(yè)新區(qū)項目，又稱十堰城區(qū)西部山地整理項目。

記者獲得的一份資料顯示，十堰工業(yè)新區(qū)是十堰西部新城發(fā)展概念中的核心區(qū)域，規(guī)劃面積約15平方公里，分A、B、C三個園區(qū)：A園規(guī)劃面積7200余畝；B園規(guī)劃面積9000余畝；C園規(guī)劃面積3700余畝。三個園區(qū)規(guī)劃面積合計近2萬畝。

2013年1月中旬，記者到十堰工業(yè)新區(qū)項目建設現場進行實地探訪。該項目位于十堰市張灣區(qū)，距離十堰市火車站不到15公里。

在項目建設現場，記者看到，一塊靠近山體的地塊正在被挖掘機不斷向前推進，數輛運輸車不停地將挖出的土壤運到旁邊的山谷，用這樣“挖山填溝”的方式，一塊平地已經可以看出雛形。

該園區(qū)的道路目前仍是泥土路，如果有車駛過，就變得塵土飛揚。一位在現場施工的工作人員告訴記者，該工地已經挖了有兩、三年的時間，最多的時候每天有超過100臺的挖掘機同時作業(yè)。

十堰工業(yè)新區(qū)管委會的一位工作人員表示，上述工地是正在進行的B園區(qū)山地整理。該園區(qū)開發(fā)采用BT模式，BT投資方為東風設計研究院有限公司。

“這不是造城，是在為城市發(fā)展提供空間。”上述十堰市國土資源局一位負責人表示，平山的根本目的是發(fā)展工業(yè)，發(fā)展工業(yè)要用地。

“是否造城要看到底是在搞工業(yè)發(fā)展，還是在搞商業(yè)開發(fā)?！蓖粢愀嬖V記者。記者還發(fā)現，十堰西部新城概念的提出，也意味著這個工業(yè)園區(qū)不僅包括工業(yè)用地，還有一部分土地將用于商業(yè)、居住等功能。上述十堰工業(yè)新區(qū)管委會的一位工作人員也證實，有一部分土地未來將用于商業(yè)用地。

憂慮：造地投入大于產出 /

大規(guī)模山地的開發(fā)需要巨大的投資，這些投資將如何收回？

有媒體報道稱，在“十一五”和“十二五”期間，十堰“向山要地”15萬畝(相當于100平方公里)，目前十堰市山地整理的平均成本大約為每畝22萬元，照此推算，15萬畝的土地整理成本就達到330億元左右。

與高昂的開發(fā)成本相比，政府來自土地出讓方面的收入卻難以填補這中間的差距。

一位不愿具名的知情人士告訴記者，政府開發(fā)一畝地的成本接近22萬元左右，但是實際上在出讓時，價格遠遠低于開發(fā)成本。

根據國土資源部文件《關于發(fā)布實施<全國工業(yè)用地出讓最低價標準>的通知》，十堰市城區(qū)工業(yè)用地為全國八等，工業(yè)用地出讓最低價標準為252元/平方米，約合16.8萬元/畝。

《湖北省低丘緩坡荒灘等土地綜合開發(fā)利用試點工作暫行辦法（討論稿）》則提出，對使用低荒地的工業(yè)項目，土地出讓金最低標準可按照 《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的15%~50%執(zhí)行。

但是實際上，一些政府以16.8萬元/畝的價格出讓土地之后，會以各種優(yōu)惠措施將資金返還給企業(yè)，部分企業(yè)的拿地成本僅相當于5萬~8萬元/畝。

如果以上述暫行辦法中提出的50%的標準計算，土地出讓金應該為8.4萬元/畝左右，按照22萬元/畝的開發(fā)成本以及十堰市累計8萬畝的山地開發(fā)規(guī)模計算，政府在開發(fā)這批土地的成本和賣地收入之間將形成108.8億元的資金缺口。

汪毅告訴記者，每畝22萬元接近最高成本，也有成本相對較低的部分。一個地方政府，考慮的不是一畝地賣給了企業(yè)，能不能收回來成本，政府不會算這個小賬，它算的是大賬，它想的是企業(yè)發(fā)展將來對這個地方的經濟拉動，對這個地方產生的長期稅收等。

上述工業(yè)新區(qū)管委會工作人員稱，土地整理所需投入的資金主要由十堰市城投公司負責。

十堰市城投公司的全稱為十堰市城市基礎設施建設投資有限公司。記者獲得的資料顯示，十堰市城投公司2011年銀行融資6.8億元，BT融資15.83億元。2012年4月，12億元十堰市城投債發(fā)行成功。

上述十堰市城投債期限7年，采用固定利率形式，單利按年計息。本期募集的資金中，將有9億元用于十堰市（西部）工業(yè)新城基礎設施一期建設項目和十堰市東風汽車產業(yè)B園動力系統(tǒng)基礎設施（一期）建設項目，3億元擬用于償還十堰市山地整理項目貸款。

BT意指“建設-移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎非經營性設施建設項目的一種融資模式。

然而十堰市城投的融資規(guī)模與巨大的山地開發(fā)投入以及資金缺口顯然不成比例，在土地出讓收入無法抵消成本的情況下，其資金缺口如何填補？

對此，記者來到了十堰市城投公司，一位工作人員稱，到了年底，融資的事情特別多，領導均不在。記者致電十堰市城投公司一位薛姓負責人，詢問城投公司目前的融資總規(guī)模等事項，但該負責人以比較忙為由拒絕接受采訪。

汪毅告訴記者，十堰這樣的山區(qū)經濟不算特別好，最困難的還是投資，需要投入的錢對地方政府財政的壓力確實不小。

中南財經政法大學財政稅務學院院長陳志勇，曾主持過國家社科基金重大項目 “地方政府性債務管理和風險防范研究”。他在接受記者采訪時表示，一般來說，地方政府負債總規(guī)模不能超過當地GDP的一半，而歐盟設立的標準是60%。

陳志勇還對記者表示，地方政府的債務風險是存在的。如果地方經濟的增長、財政實力的增長能夠解決城市化過程中的政府負債，就沒有太大問題。反之，肯定會暴露出一定的矛盾。但是地方政府一般不會將負債總規(guī)模這個數據公開。

正如陳志勇所說，記者并沒有查閱到十堰市負債總規(guī)模。但十堰市政府工作報告顯示，2012年預計全年實現生產總值950億元，同比增長11%；財政總收入120.7億元，增長13%，全市公共財政預算支出204.9億元，僅2012年，十堰的財政赤字即達84億元。

現狀：各園區(qū)招商競爭激烈/

以發(fā)展經濟為名進行的大規(guī)模山地開發(fā)，未來或還將面臨招商困難等難題。

《每日經濟新聞》記者在十堰采訪時獲悉，除了十堰工業(yè)新區(qū)之外，十堰的經濟開發(fā)區(qū)還包括十堰經濟開發(fā)區(qū)、東城經濟開發(fā)區(qū)、西城經濟開發(fā)區(qū)。這在十堰被稱為 “一主兩翼”新型工業(yè)園區(qū)格局。

2012年12月19日，經國務院批準，十堰經濟開發(fā)區(qū)晉升為國家級經濟技術開發(fā)區(qū)，定名為十堰經濟技術開發(fā)區(qū)，其規(guī)劃面積20平方公里左右。

十堰市的招商引資目標逐年上升。2011年十堰市招商引資工作目標120億元，增長21%。2012年，十堰市招商到位資金170億元，增長37.5%。

十堰市今年則提出了200億元的招商目標。十堰市政府2013年工作報告提出，“明確招商任務，落實招商政策，兌現招商獎勵，組織全員招商、專班招商，全年招商資金突破200億元”。

然而，記者向十堰市經濟開發(fā)區(qū)一位孔姓負責人詢問目前招商引資情況時，該負責人告訴記者，開發(fā)區(qū)剛剛升級為國家級經濟技術開發(fā)區(qū)，招商比較難，不愿意接受采訪。

一位十堰當地企業(yè)的高層告訴記者，十堰在招商引資方面并不具備區(qū)位優(yōu)勢，交通不算發(fā)達。而以汽車產業(yè)鏈為主的產業(yè)結構也很難吸引其他行業(yè)的企業(yè)過來投資。汽車零配件行業(yè)具有的閉合性特點，新企業(yè)很難進入汽車生產廠家的配套體系當中。

在這種情況下，甚至連十堰市各個開發(fā)區(qū)之間也會存在一定的競爭關系。此外，記者還了解到，很多開發(fā)區(qū)的入駐企業(yè)是從市區(qū)搬至工業(yè)園，或者在原有的基礎上增加投資規(guī)模。

資料顯示，十堰工業(yè)新區(qū)內，與東風相關的企業(yè)占了相當大的比例。其中，A園的工業(yè)項目共有46家，其中東風神宇5萬輛經濟型商用車、東風征夢3萬輛專用車、東風林泓等21個項目已經建成投產。B園則服務于東風商用車動力總成、東風有限裝備工業(yè)園、東風零部件工業(yè)園等東風“三大板塊”項目。在十堰工業(yè)新區(qū)中，僅有C園計劃打造十堰生物醫(yī)藥產業(yè)園，目前正在建設中。

十堰市大規(guī)模山地開發(fā)所面臨的生態(tài)問題也不容忽視。十堰本身就是地質災害多發(fā)市之一，而作為南水北調工程水源地所在的十堰市，對生態(tài)環(huán)境的要求更高。上述工業(yè)新區(qū)管委會工作人員表示，該區(qū)的規(guī)劃是由專業(yè)的設計院來完成的，生態(tài)環(huán)境保護這塊應該不成問題。

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