2013年中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證工作提出了5年期限，這既顯示了中央對(duì)該項(xiàng)工作的重視，也反映出其緊迫性。但是，記者通過采訪農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司相關(guān)負(fù)責(zé)人以及首批試點(diǎn)的基層干部了解到，由于現(xiàn)行政策和法律未給予充分“賦權(quán)”，基層對(duì)政策界限如何把握、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的法律效力有多大等問題心存困惑，很大程度上阻礙了工作推進(jìn)的步伐。

困擾一:“長(zhǎng)久不變”到底是多長(zhǎng)時(shí)間?

“長(zhǎng)久不變”到底有多長(zhǎng)，給地方開展登記工作帶來種種困惑。目前各地對(duì)此的認(rèn)識(shí)很不一致，有的認(rèn)為是長(zhǎng)期不變，有的認(rèn)為是永久不變，有的認(rèn)為還是30年，于是印在各地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上的期限也不統(tǒng)一。

對(duì)“長(zhǎng)久不變”的涵義界定模糊，直接影響基層干部對(duì)政策的執(zhí)行力，造成基層解決具體問題時(shí)沒有指導(dǎo)方向，不利于向農(nóng)民做宣傳。如確權(quán)證上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“共有人”一欄，應(yīng)該填報(bào)二輪承包共有人?還是填寫目前家庭人口情況?理解各有不同。如果長(zhǎng)久不變的期限很長(zhǎng)，那么業(yè)內(nèi)人士會(huì)建議以當(dāng)前人口為準(zhǔn)。如成都市即在一定限制條件下，根據(jù)人口變化適當(dāng)調(diào)整土地，先做到“起點(diǎn)公平”，從而“長(zhǎng)久不變”。而“共有人”又延伸出出嫁女、入贅男、在校大學(xué)生、在職公務(wù)員等問題，對(duì)于他們應(yīng)不應(yīng)該有地的爭(zhēng)論，成為確權(quán)登記工作的一大難點(diǎn)。若沒有長(zhǎng)久不變期限做基礎(chǔ)，有可能會(huì)引起新的矛盾糾紛。

廣東省云浮市云安縣農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)簡(jiǎn)偉熊表示，此事復(fù)雜，不好推進(jìn)，尤其是下一步本來應(yīng)該進(jìn)入入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量的“攻堅(jiān)”階段，但現(xiàn)在停滯不前，沒辦法做下去。

困擾二:承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證究竟有什么法律效力?

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管登記工作受到農(nóng)民歡迎，但受訪的一些農(nóng)戶也擔(dān)心:目前法律上對(duì)農(nóng)村集體土地權(quán)利的限制多，拿到這個(gè)證作用也不是很大。一些村干部也反映，在宣傳確權(quán)登記作時(shí)，無法明確告訴老百姓做這件事兒有什么好處。

對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證法律效力的疑惑主要集中在三個(gè)方面:一是征地問題。確權(quán)后遇征收農(nóng)戶承包地時(shí)，開發(fā)商是只需要同村集體簽訂征地協(xié)議即可?還是必須要征得承包農(nóng)戶同意?征地后的補(bǔ)償是不是完全按照經(jīng)營(yíng)權(quán)證書記載的土地面積給予補(bǔ)償?按目前的征地制度，由于征收農(nóng)戶承包地沒有到注銷承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記環(huán)節(jié)，導(dǎo)致許多農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書還在手中，但土地已經(jīng)被征走了，再次確權(quán)頒證后能不能避免類似的事情發(fā)生?

二是惠農(nóng)補(bǔ)貼問題。相比二輪承包時(shí)的合同面積，登記試點(diǎn)的面積普遍高出20%-30%，有的甚至更多。按現(xiàn)行登記試點(diǎn)政策，財(cái)政部門還是以原來的合同面積為準(zhǔn)發(fā)放種糧補(bǔ)貼。有了新測(cè)量面積，種糧補(bǔ)貼發(fā)放等惠農(nóng)政策能否與之掛鉤，這是我們?cè)谡{(diào)研中聽到的最多疑問之一。

三是土地變“活”問題。按現(xiàn)行法律政策，除重慶、成都等少數(shù)改革試點(diǎn)地區(qū)外，絕大多數(shù)地區(qū)都不能將家庭承包方式獲得的承包權(quán)證書抵押。有的地方農(nóng)民提出，既然是承認(rèn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，為什么不能用來抵押?有的基層干部說，聽說現(xiàn)在有的地方已經(jīng)在搞試點(diǎn)，目前對(duì)農(nóng)民的保障逐漸完善，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，政策能否有所松動(dòng)?

困擾三:多出來的面積怎么辦?

從首批試點(diǎn)情況看，地方處理可謂“五花八門”。遼寧省丹東市東港區(qū)實(shí)測(cè)后每戶多出0.5-0.7畝地，經(jīng)村民同意，多出來的地分給目前緊迫需要地的人家；黑龍江方正縣則是采用在經(jīng)營(yíng)權(quán)證上登記二輪面積，多出來的面積由原農(nóng)戶代耕，擴(kuò)邊、拱地頭、開荒等新增地交村里決定；山西省新絳縣多出來的都算作機(jī)動(dòng)地；吉林省通化市在尊重二輪承包的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定計(jì)稅面積(二輪承包時(shí)的合同面積)享受國(guó)家惠農(nóng)政策，新增面積為非稅面積，不享受惠農(nóng)政策；還有的地方如果農(nóng)戶面積都有增多，就直接變更面積。成都市從試點(diǎn)之初就采用村民議事會(huì)的做法，充分尊重村民意愿，盡可能地確權(quán)到戶。

登記試點(diǎn)明確要保持承包關(guān)系穩(wěn)定，不是搞打亂重分，但事實(shí)上，由于自然變遷、土地征用、自行開墾耕地、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶等，土地狀況變化比較普遍，各戶人口數(shù)變動(dòng)更大。記者發(fā)現(xiàn)，有的試點(diǎn)地方面積調(diào)整已經(jīng)涉及到每家每戶，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于進(jìn)行了重新分配，然而村民非常認(rèn)可。

云安縣南盛鎮(zhèn)大窩村支部書記鄧健芳對(duì)記者說:“承包地上錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系就像只馬蜂，你不動(dòng)它它不蜇你，你一動(dòng)它它就蜇你。”法律與村俗民約相碰撞，有可能會(huì)帶來新的糾紛隱患。

困擾四:機(jī)動(dòng)地到底留不留?

很多村集體在發(fā)包時(shí)預(yù)留了一些機(jī)動(dòng)地，以及后期復(fù)墾新增出的耕地，這部分地到底有多少并不為農(nóng)戶所知。對(duì)于機(jī)動(dòng)地，是留還是不留，專家和地方也著不同的認(rèn)識(shí)。

主張留的認(rèn)為，村級(jí)組織的辦公經(jīng)費(fèi)本來就薄弱，如果沒有機(jī)動(dòng)地收益做補(bǔ)充，村里好多公益性的事兒就沒法落實(shí)，留下來有利于村里開展工作。而主張不留的則認(rèn)為機(jī)動(dòng)地是典型的“灰色空間”，村民很難搞清楚這些地的去向，有的村組織自己搞經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有的村把機(jī)動(dòng)地、四荒地等都包給親戚朋友，成為“村干部的小金庫(kù)”。

成都市溫江區(qū)農(nóng)村發(fā)展局副局長(zhǎng)吳文彬認(rèn)為確權(quán)就是要把所有權(quán)明晰到農(nóng)戶，應(yīng)該不留機(jī)動(dòng)地。溫江區(qū)的做法盡量確權(quán)到農(nóng)戶，未能確到農(nóng)戶頭上的，收益權(quán)也要股份量化到農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)收入中提取20%-30%作為村集體辦公經(jīng)費(fèi)。

“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記應(yīng)是準(zhǔn)登記，機(jī)動(dòng)地在準(zhǔn)登記前應(yīng)全部發(fā)包出去。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映說，對(duì)機(jī)動(dòng)地的處置應(yīng)走什么程序，新整理出來的土地、國(guó)有農(nóng)用地應(yīng)分給什么人等等，國(guó)家對(duì)此應(yīng)有所考慮，為以后的確權(quán)登記提供依據(jù)。