每經(jīng)智庫 2013-02-28 17:39:29
新型城鎮(zhèn)化是消費型經(jīng)濟(jì)的前奏和必經(jīng)之路,非造城運動,重點是進(jìn)城農(nóng)民的再就業(yè)、社會保障和公共服務(wù)。
每經(jīng)編輯 趙慶
三、土地補(bǔ)償法規(guī)、政策與改革
(一)農(nóng)村土地承包制度及農(nóng)地權(quán)屬
1984年,中央1號文件提出“土地承包期限一般應(yīng)在十五年以上”,并“允許由轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價口糧”、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移時“對農(nóng)民向土地的投資應(yīng)予以合理補(bǔ)償”,但仍不允許買賣、出租。
1993年,中發(fā)11號文件提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延長30年不變”,并提倡承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”的辦法,“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。
2003年,《農(nóng)村土地承包法》將土地承包的責(zé)任制關(guān)系由承包合同約定的權(quán)利義務(wù),發(fā)展為國家賦權(quán)關(guān)系,權(quán)利義務(wù)由法律規(guī)定。
2007年,《物權(quán)法》使土地承包經(jīng)營權(quán)上升為一種用益物權(quán),包括占有、使用、收益的權(quán)利。
2008年,十七屆三中全會:“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。
(二)關(guān)于征地的法律法規(guī)
我國《憲法》規(guī)定:國家為了公共利益需要可以依照法律規(guī)定對土地進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償;土地所有權(quán)主體由農(nóng)村集體轉(zhuǎn)變?yōu)閲遥恋赜猛疽部上鄳?yīng)轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
1988年《土地管理法》規(guī)定:“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)”皆可實施征地;
2004年修訂的《土地管理法》:“任何單位從事建設(shè),都得使用國有土地”,這也意味著所有的建設(shè)都可以征地。
2008年黨的十七屆三中全會:“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制……按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償,解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障……允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。”
2011年1月《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》:“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要”進(jìn)行了列舉式規(guī)定,但只是對國有土地上房屋征收,未涉及農(nóng)村集體土地征收。
2012年黨的十八大報告:“改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”
2013年中央一號文件:“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例,確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障……加快修訂土地管理法,盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例……完善征地補(bǔ)償辦法,合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格征地程序,約束征地行為……補(bǔ)償資金不落實的不得批準(zhǔn)和實施征地。”
(三)我國現(xiàn)有征地制度的主要問題
我國多數(shù)土地屬國有,近十幾年來土地征占速度過快、規(guī)模過大,征地矛盾糾紛引發(fā)了較多嚴(yán)重社會沖突,同時征地過程不透明,滋生大量腐敗現(xiàn)象。
現(xiàn)行征地制度的突出問題是農(nóng)民無法平等分享土地增值收益:我國現(xiàn)行“以征地前農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為基準(zhǔn)”的土地征收補(bǔ)償辦法嚴(yán)重忽視了被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。
過去農(nóng)民無法維護(hù)自身權(quán)利,無法有效保護(hù)自己的土地財產(chǎn)權(quán)利,無法公平合理地分享土地增值收益。不過現(xiàn)在的農(nóng)民對被征土地權(quán)利的訴求與日俱增,進(jìn)一步剝奪會激發(fā)潮水一樣的反抗。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊提供的數(shù)據(jù),全國2749個村莊中,約65.4%的村民上訪反映的是土地征收征用和承包地流轉(zhuǎn)問題;東部地區(qū)矛盾更加突出,高達(dá)73.7%。
城鎮(zhèn)化的當(dāng)務(wù)之急就是農(nóng)民土地的確權(quán)、辦證以及價值評估問題。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,土地出售的價格和相關(guān)賠償條款必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成,政府不能利用國家強(qiáng)制力專門為一般營利性項目取得土地。
四、土地制度的國際經(jīng)驗借鑒
大多數(shù)國家采用市場原則對被征收土地實施補(bǔ)償,許多亞洲國家和地區(qū)除了遵循公平公正原則原則補(bǔ)償外,還根據(jù)國情和區(qū)情給予另外的政策創(chuàng)新,例如允許農(nóng)民在貨幣補(bǔ)償或留用地補(bǔ)償方式之間自由組合選擇。
例如印度《土地征收法》規(guī)定,由于土地征收的強(qiáng)制特性,每位“利益人”在獲得土地市值補(bǔ)償外,還會得到等同市值30%的額外補(bǔ)償。
例如在臺灣地區(qū),一般會返給農(nóng)民高達(dá)40%-50%的建設(shè)用地,允許農(nóng)民或集體組織在符合產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域功能等前提下獨立開發(fā)經(jīng)營,讓農(nóng)民也因城鎮(zhèn)土地漲價而獲得土地增值收益。
實踐證明,以開發(fā)地作為補(bǔ)償?shù)姆绞綄τ陧樌七M(jìn)城鎮(zhèn)化、保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)民對土地增值的分享以及緩解社會矛盾沖突等發(fā)揮了重要作用。未來的新型城鎮(zhèn)化在征收農(nóng)民集體土地時,應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大留地安置比例,讓農(nóng)民參與城鎮(zhèn)開發(fā)并分享長期利益。
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