每經(jīng)編輯 張茉楠    

◎張茉楠 （國(guó)家信息中心預(yù)測(cè)部世界經(jīng)濟(jì)研究室副主任）

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)際上是一個(gè)分權(quán)的過(guò)程。一方面，通過(guò)市場(chǎng)化，政府逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使其資源配置主要由價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)；另一方面，在政府體制內(nèi)部，中央逐步向地方放權(quán)，無(wú)論是早期的財(cái)政包干制，還是后來(lái)的分稅制，都使地方擁有一定程度的自主權(quán)。

但是這種分權(quán)還只是局部的分權(quán)，或者說(shuō)是一種不徹底的分權(quán)改革。首先，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)并沒(méi)有賦予地方獨(dú)立的稅權(quán)。其次，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)沒(méi)有在地方層次上形成水平制衡，這就意味著中國(guó)式財(cái)政分權(quán)，并不是在一個(gè)公共財(cái)政的架構(gòu)下進(jìn)行的分權(quán)，而僅僅是在一個(gè)等級(jí)管理體系中的權(quán)力劃分。

回顧改革開放30多年來(lái)政府財(cái)政體制變遷歷程，政府財(cái)政管理體制，是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，其核心問(wèn)題是明確各級(jí)政府之間支出責(zé)任和收入劃分。

改革開放30多年來(lái)，地方財(cái)政收支經(jīng)歷了由"盈余剪刀"向"赤字剪刀"的轉(zhuǎn)變。1994年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革分水嶺，出臺(tái)了很多重大政策，經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)生了一些結(jié)構(gòu)性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例，影響深遠(yuǎn)。

1994年稅制改革以來(lái)，中央和地方政府的"財(cái)政收支倒掛"現(xiàn)象比較嚴(yán)重，特別是在"GDP增長(zhǎng)競(jìng)標(biāo)賽"與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)背景下，地方政府紛紛尋找其他財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，因此，土地財(cái)政成為地方財(cái)政的普遍模式，預(yù)算約束軟化問(wèn)題日益嚴(yán)重。

2008年金融危機(jī)以來(lái)，以地方政府為主導(dǎo)的投資擴(kuò)張，使得對(duì)資金有饑渴癥的地方政府通過(guò)表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對(duì)接，大量資金流向地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)貸款，這樣一方面導(dǎo)致了包括政府、企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有部門負(fù)債率大幅上升，資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)了明顯惡化；另一方面，大量增量資金投向投資驅(qū)動(dòng)型領(lǐng)域，造成了普遍性的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩，也導(dǎo)致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財(cái)政資源的錯(cuò)配。

未來(lái)必須從導(dǎo)致這些問(wèn)題的根源入手，以化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。下一步應(yīng)以推動(dòng)財(cái)政分權(quán)改革為重點(diǎn)。所謂財(cái)政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中國(guó)需要重新調(diào)整中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配，逐漸改變以地方政府融資平臺(tái)為主體，以土地儲(chǔ)備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來(lái)源的地方政府融資模式，開辟地方政府新的財(cái)源來(lái)取代土地財(cái)政。更加具有挑戰(zhàn)性的是要逐步建立全口徑財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)人大審批包括一般財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、完整的國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在內(nèi)的公共預(yù)算。

只有這樣，才可能真正解決在中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)體制和地方競(jìng)爭(zhēng)體制雙重背景下、所導(dǎo)致的存量資產(chǎn)配置扭曲和效率低下的深層次問(wèn)題。

更進(jìn)一步分析，中國(guó)財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)有著極為緊密的邏輯關(guān)系：因?yàn)橹醒牒偷胤秸g的財(cái)權(quán)博弈，直接影響到兩者間的對(duì)金融資源的博弈。從地方政府的角度來(lái)講，地方財(cái)政不能通過(guò)無(wú)限制地?fù)芸顏?lái)支持地方國(guó)有企業(yè)，只好從其他渠道為國(guó)有企業(yè)展開對(duì)資金資源的爭(zhēng)奪。各地方政府紛紛將注意力轉(zhuǎn)向金融資源，尤其是銀行體系信貸資源的控制上來(lái)，這必然會(huì)造成金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。

毋庸置疑，利率市場(chǎng)化將成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融格局的最重要因素之一，但真正意義上的利率市場(chǎng)化，絕不僅僅是放開利率管制那么簡(jiǎn)單。當(dāng)前，政府對(duì)金融資源的壟斷，使得整個(gè)金融市場(chǎng)分化和畸形利率市場(chǎng)化改革的核心在于，要打破政府對(duì)金融資源的過(guò)度壟斷，向市場(chǎng)真正放權(quán)。如果政府不能主動(dòng)放棄自己的支配力，市場(chǎng)力量就難有發(fā)揮的空間。

由于存在以中央政府信用作為擔(dān)保的隱性擔(dān)保機(jī)制，隨著金融管制的進(jìn)一步放松，包括銀行理財(cái)、銀信合作等規(guī)避利率管制的金融工具被大量創(chuàng)設(shè)出來(lái)，起到了繞開利率管制、信貸控制的作用。

這樣，一些政府擔(dān)保之下的杠桿率極高的 "風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)"，很可能不但沒(méi)有為高風(fēng)險(xiǎn)支付高溢價(jià)，反而享受了"無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)"的高信用和低成本。大量的資金還可能繼續(xù)投向與政府相關(guān)的項(xiàng)目和資金回報(bào)率高的領(lǐng)域，金融資源的錯(cuò)配局面并不會(huì)因貸款利率放開而根本性改變，實(shí)體企業(yè)特別是中小企業(yè)融資可能依舊會(huì)非常困難。

就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而言，在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，利率市場(chǎng)化是 "價(jià)高者得"，而如果中國(guó)不能真正向市場(chǎng)讓渡對(duì)金融資源的配置權(quán)，中國(guó)利率市場(chǎng)化就可能變成 "權(quán)重者得"。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，利率市場(chǎng)化，實(shí)際上是對(duì)政府放權(quán)的倒逼。

因此，中國(guó)必須解決財(cái)政分權(quán)和金融分權(quán)不徹底所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)累積，中國(guó)新一輪分權(quán)式改革勢(shì)在必行。