人民日報 2013-08-19 10:05:08
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心最新調查的12個省區(qū)中,12個省會城市都要建新城,144個地級城市中有133個要建新城,平均每個地級市提出建設1.5個新城新區(qū)
新城建設有多熱?
很多新城規(guī)劃面積達到了現(xiàn)有城市面積的一半多,規(guī)劃人口基本相當于現(xiàn)有城市人口
“蘭州推移700座荒山建新城、延安將投千億元建新城、貴州多個貧困縣土地置換集鎮(zhèn)建設新城、廬山建新城1.5萬名居民遷下山……”在搜索引擎中,輸入建新城這一關鍵詞,各地轟轟烈烈的“造城”新聞就會映入眼簾。
近年來,一些地方打著推進城鎮(zhèn)化的旗號,紛紛建設新城新區(qū),并且有愈演愈烈之勢。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心對12個省區(qū)的最新調查顯示,12個省會城市全部提出要推進新城新區(qū)建設,共規(guī)劃建設了55個新城新區(qū),其中沈陽要建設13個新城新區(qū),武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū)。在144個地級城市中,有133個提出要建設新城新區(qū),占92.4%,平均每個地級市提出建設1.5個新城新區(qū)。161個縣級城市中,提出新城新區(qū)建設的有67個,占41.6%。
我們真的需要這么多“新城”嗎?
“新城不是不可以建,隨著經濟社會快速發(fā)展,原有城市的承載力達到極限,拓展城市發(fā)展空間,有其合理性,但現(xiàn)實中一些新城建設卻違背了發(fā)展規(guī)律,是人為的‘造城’。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說,目前一些地方新城新區(qū)建設中普遍存在著“數(shù)量過多、規(guī)模過大、標準過高”等問題。“在我們調查的城市中,有很多新城的規(guī)劃面積達到了現(xiàn)有城市面積的一半多,規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當于現(xiàn)有城市人口。而且,不少地方新城新區(qū)建設都提出了較高的建設標準,生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是,建設配置標準大多是國內和國際領先標準。”
這種拔苗助長、超越實際的做法,不可避免地帶來了許多問題。一些地方在城市建設中拍著腦袋搞規(guī)劃,新城區(qū)動輒就是幾十、上百平方公里,但由于缺乏有效的產業(yè)支撐,招來的商家寥寥無幾,新城區(qū)最終變成了荒草地;一些地方大興土木,用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時間內人為造出一個新城,但由于沒有足夠的人口,到了夜晚一片漆黑,無人居住,成為“鬼城”;還有一些新城在建設過程中,大肆違規(guī)占地擴張,安置補償不合理,政策不到位,引發(fā)群眾不滿,群體性事件頻發(fā),嚴重影響了社會和諧穩(wěn)定。
“造城運動”誰是推手?
一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上,更偏重于城市空間擴張和土地開發(fā),認為這樣推行起來見效更快
地方政府如此熱衷造新城,原因何在?
“新城建設過熱,根子在于各地對中央的城鎮(zhèn)化政策理解有偏差。”中國人民大學土地規(guī)劃研究中心主任嚴金明說,黨的十八大提出要推進城鎮(zhèn)化發(fā)展,但城鎮(zhèn)化絕不是鋼筋混凝土的簡單堆砌,它的核心是人的城鎮(zhèn)化。“遺憾的是,目前一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上,更偏重于城市空間擴張和土地開發(fā),因為這樣推行起來相對更容易,見效更快,但副作用也比較大,很容易造成‘爛尾工程’”。
一些地方以GDP為導向的發(fā)展思路,也是“造城運動”的重要推手。雖然各地都表示不再以GDP為考核指標,但實踐中不少地方仍“唯GDP論英雄”。當下工業(yè)招商競爭激烈,想以此快速拉動GDP增長困難重重,但通過新城開發(fā),可以輕松帶動基礎設施投入,促進房地產業(yè)發(fā)展,短時間內就能實現(xiàn)GDP的大幅增長。
“目前很多新城建設體現(xiàn)的是政府和官員的意志。”李鐵認為,新城建設看得見摸得著,在城市周邊圈上一大塊地,規(guī)劃一個新城,再按照高標準建設一大批樓房、馬路、廣場、地標建筑,城市的“品位”自然就提升了,政績很容易顯現(xiàn)出來。“有了這些‘顯績’,政府官員就能獲得更多的提拔機會,而且,即便后來發(fā)現(xiàn)決策有誤,新城成了爛攤子,已經升遷的官員也會因為缺乏有效的獎懲機制,而不用為這一失誤承擔責任,所以大多數(shù)地方官在新城建設上都充滿熱情。”
“新區(qū)”建設變味,深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴。近年來,各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年,全國土地出讓金達2.69萬億元,相當于同期全國地方財政總收入的40%以上,在有些縣市, 土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%。國土資源部法律中心的一份研究報告指出:“現(xiàn)行財稅體制下,中央和地方的財權、事權不相匹配。地方政府在缺乏建設性財政資金的前提下實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展,需要依靠經營性用地出讓取得資金,以支撐基礎設施建設和公共支出。”因此,通過大規(guī)模造城來拉動地價,提升城市價值,以獲得更多的財政收益,也就成為很多地方的“理性”之選。
盲目“造城”風險多大?
將帶來耕地大量占用和嚴重的資源環(huán)境破壞,地方債務風險也不容忽視
專家認為,目前這種各級政府都熱衷擴張城市面積的做法十分危險,大躍進式的“造城運動”蘊藏的巨大風險不容忽視。
“很多地方在新城建設中,大量占用耕地,這會嚴重沖擊我們的18億畝耕地紅線。”嚴金明說,一些城市“攤大餅”式擴張,脫離實際建設寬馬路、大廣場,建成區(qū)人口密度偏低,造成了土地資源的嚴重浪費,耕地減少過多過快。據(jù)統(tǒng)計,1996年全國耕地面積19.51億畝,到2008年減少到18.2574億畝,12年間耕地面積減少了1.2526億畝,耕地保護形勢越發(fā)嚴峻。“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的同時,對于糧食的剛性需求也在增加,耕地大量減少,將直接威脅到我國的糧食安全。”
資源環(huán)境面臨的壓力同樣巨大。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚,交通擁堵嚴重,食品安全事件頻發(fā),大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。
地方債務風險也不容忽視。“現(xiàn)在很多地方都把促進經濟增長的寶押到了新城建設上,利用融資平臺舉債成為普遍的做法。”李鐵說,大部分新城規(guī)劃都確定了龐大的投資規(guī)模,寄希望于未來通過新城開發(fā)的土地出讓金償還。國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2012年底,全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃,抵押貸款總額5.95萬億元,同比分別增長15.7%和23.2%。“這些新城建設,一旦開發(fā)主體不到位,地方政府必將面臨投資風險問題。”
目前一些城市的債務問題已經開始顯現(xiàn)。審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況抽查結果顯示,兩年來上述地方政府債務余額增長了12.94%,債務率最高的城市債務余額是當?shù)鼐C合財力的兩倍多。與此同時,地方政府還債的重要“靠山”——土地出讓金卻出現(xiàn)下降。2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元,這一數(shù)字遠低于2011年的3.15萬億元,加之中央政府又從出讓收入中提取了水利、教育等基金,使得地方政府掌握的可用資金大幅減少。這一增一減加大了債務風險。
“新城”建設如何走正路?
關鍵要先解決干部的考核問題,從“物本考核”轉變?yōu)?ldquo;人本考核”,不能再“GDP至上”
城鎮(zhèn)化是歷史演進的過程,也是經濟社會發(fā)展的必然結果,絕不能把建新城作為追求GDP的手段和“應景之作”。地方政府在城市建設中,應當遵循科學發(fā)展的思路,更新城市規(guī)劃理念,切實轉變城市發(fā)展模式。
“引導地方的新城建設行為,關鍵要先解決干部的考核問題,不能再GDP至上。”嚴金明認為,長久靠“造城”拉動GDP增長,既不可能也不現(xiàn)實。未來對各級干部的考核評價,應更多著眼于經濟社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展,盡快從“物本考核”轉變?yōu)?ldquo;人本考核”,評價內容要更多地體現(xiàn)科學發(fā)展的理念和關注民生、服務群眾的政績觀。
規(guī)劃本應是城市建設的“指揮棒”,但現(xiàn)實中常常是前面一個市長規(guī)劃的項目還沒做完,下一任市長就要重新改、重新建設,規(guī)劃成了“紙上畫畫”。“目前很多新城建設都是市長的拍腦袋行為,未來必須要增強規(guī)劃的科學性、嚴肅性,充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,切忌行政推動。”李鐵認為,新城規(guī)劃出臺前必須經過科學論證,對于已經確定的規(guī)劃要嚴格執(zhí)行,絕不能上一任領導向東、下一任領導向西,要盡快建立約束機制,同時,也要加強對城鎮(zhèn)政府負責人在城鎮(zhèn)管理方面的培訓,提高對經濟規(guī)律、市場規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的認識。
引導地方在城市建設上走正路,財稅體制也必須做相應的調整。在目前財權事權相割裂的分稅財政體制中,財力相對集中在中央、省級;事權則分散在地方政府。專家建議,未來要加快現(xiàn)有的財稅體制改革,建立財政收支平衡制度,重新調整中央與地方之間財權事權,減小地方財政壓力,同時建立并強化土地、金融、財政、規(guī)劃、審計等部門分工負責、信息共享、聯(lián)合督查的風險防范機制,減少違法違規(guī)抵押。
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