◎吳福明 （上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所博士）

當(dāng)前，地方債危機(jī)、房地產(chǎn)、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革等熱點(diǎn)問(wèn)題，無(wú)一不與土地有關(guān)：地方債務(wù)80%與土地融資有關(guān)，其實(shí)質(zhì)是土地金融的過(guò)度化與失衡而導(dǎo)致的危機(jī)。房地產(chǎn)市場(chǎng)地王頻出，土地市場(chǎng)供求失衡。

現(xiàn)行土地征收制度導(dǎo)致政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷，進(jìn)而形成對(duì)土地財(cái)政的依賴，賣(mài)地而不是增加 “掌控”土地市場(chǎng)力度是房地產(chǎn)調(diào)控失靈的重要原因。城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何保證國(guó)家糧食安全？如何保護(hù)農(nóng)民權(quán)益？農(nóng)村資金外流，農(nóng)業(yè)銀行不“農(nóng)”，農(nóng)地金融極度不足。土地制度的改革迫在眉睫。

然而，這又是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，市地金融的過(guò)度與農(nóng)地金融的不足絕不僅僅是簡(jiǎn)單的農(nóng)村集體土地入市就可以解決的問(wèn)題。正因如此，筆者建議國(guó)家從土地資產(chǎn)戰(zhàn)略高度出發(fā)，組建中央土地銀行，并大力發(fā)展多層次土地金融組織，創(chuàng)新各種土地金融工具，增強(qiáng)城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)運(yùn)作能力，平衡土地金融市場(chǎng)的失衡，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

中央土地銀行在整個(gè)土地金融體系中擔(dān)負(fù)著 “最終貸款人”的角色，同時(shí)為各類土地金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。

就市地金融而言，中央土地銀行作為全國(guó)土地市場(chǎng)的 “中央銀行”，其職能有二：其一，全國(guó)土地調(diào)控政策的具體操作平臺(tái)；其二，全國(guó)土地征收與儲(chǔ)備的資金籌措。在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的前提下，地方政府只得通過(guò)平臺(tái)公司以土地抵押來(lái)獲得資金。土地征收與補(bǔ)償幾乎耗費(fèi)了三分之一的土地收益，如果再加上土地儲(chǔ)備與土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施與公益用地的支出及其資金成本，地方政府土地收益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)應(yīng)付不了土地支出。為了平衡其預(yù)算，并為城市建設(shè)及其公共事業(yè)籌集資金，政府被迫維持高地價(jià)，放大城市土地金融總量，從而導(dǎo)致廣義貨幣劇增，平添了宏觀調(diào)控的難度。

中央政府以往的宏觀調(diào)控偏重于對(duì)貸款規(guī)模與土地指標(biāo)的直接控制，但在金融機(jī)構(gòu)與地方政府的“變通”合謀下，使得調(diào)控效果大打折扣。而中央政府手中又沒(méi)有直接調(diào)控房地產(chǎn)的土地資產(chǎn)，現(xiàn)有的國(guó)土資源部與住建部主要負(fù)責(zé)國(guó)家宏觀土地政策，不直接參與土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。而中央土地銀行的設(shè)立使得中央政府有了直接“掌控”土地資產(chǎn)市場(chǎng)的平臺(tái)，在必要時(shí)可以通過(guò)增加或減少土地儲(chǔ)備來(lái)干預(yù)土地市場(chǎng)，從而增強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控能力。

另外，中央土地銀行以國(guó)家層面來(lái)發(fā)行土地債券，能夠籌集到長(zhǎng)期、低利資金來(lái)為地方政府公益性及重要基礎(chǔ)設(shè)施的土地開(kāi)發(fā)提供適度資金支持，并為地方政府尋找土地直接融資通道，此舉能在一定上緩解地方政府資金壓力，減少對(duì)土地財(cái)政與高房?jī)r(jià)的依賴。

就農(nóng)地金融而言，農(nóng)地改革需要長(zhǎng)期、低利的資金供給，需要政策性中央土地銀行來(lái)做支撐。中央土地銀行是各類基層土地銀行等土地金融組織的最后“貸款人”。另一方面，它也將成為未來(lái)農(nóng)村土地金融的管理人。首先，農(nóng)村迫切需要長(zhǎng)期、低利的政策性金融扶持。只有中央土地銀行才能擔(dān)當(dāng)這一角色。目前，傳統(tǒng)農(nóng)村金融體系正面臨挑戰(zhàn)，農(nóng)地金融正在摸索之中，其組織結(jié)構(gòu)正自下而上推進(jìn)。各地基礎(chǔ)組織的土地銀行合作社風(fēng)起云涌，但多半為土地流轉(zhuǎn)的中介，其金融化程度不高，封閉性與區(qū)域性色彩濃厚。合作社之間的聯(lián)合程度不高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。其次，著眼于未來(lái)，中央土地銀行的作用更大。目前農(nóng)村資金大規(guī)模流向城市，內(nèi)源性金融嚴(yán)重不足。其根本原因在于農(nóng)地不能像市地那樣來(lái)抵押。新一輪土地改革應(yīng)在一定程度上賦予農(nóng)地的發(fā)展權(quán)與融資權(quán)，做大農(nóng)村土地金融總量。一旦允許農(nóng)村宅基地和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，農(nóng)村近40萬(wàn)億存量資產(chǎn)將得以盤(pán)活，如何管理這筆資產(chǎn)，平衡各方利益。中央土地銀行的作用至關(guān)重要。

隨著土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中央土地銀行的角色將發(fā)揮十分重要的功能?？紤]到農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)大勢(shì)所趨，此舉將增加市地供給，農(nóng)地金融與市地金融將走向融合。在此基礎(chǔ)上將農(nóng)地與市地業(yè)務(wù)合二為一，效率更高。目前，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行保障房與“棚改”房貸款需要上萬(wàn)億資金支持，而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性貸款需求也很大。筆者建議將現(xiàn)有國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行部分業(yè)務(wù)與部門(mén)重新組合。在適當(dāng)時(shí)機(jī)將之重組為兼有市地金融與農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的中央土地銀行，并在一線城市設(shè)區(qū)域性分行。

作為特種金融機(jī)構(gòu)，中央土地銀行貸款業(yè)務(wù)分為特種貸款與一般貸款兩種，前者主要面向各類農(nóng)村土地改良、土地利用與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)貸款，以及城市保障房等政策性貸款。后者為城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款，一般貸款盈利用來(lái)補(bǔ)貼特種貸款。中央土地銀行資金來(lái)源主要有國(guó)家資本金投入與發(fā)行土地債券及部分農(nóng)地與市地地價(jià)稅與土地增值稅的轉(zhuǎn)入等。而土地債券應(yīng)成為中央土地銀行發(fā)揮作用的至關(guān)重要的金融工具。它既是土地銀行籌集長(zhǎng)期、低利資金的籌資工具；也是推進(jìn)新一輪土地改革，進(jìn)行土地征收與補(bǔ)償?shù)耐恋亟鹑诠ぞ摺?/p>