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工商資本介入或致“非糧化”耕地流轉(zhuǎn)應(yīng)向農(nóng)民傾斜

2014-03-13 01:00:31

十八屆三中全會提出了一系列“深水區(qū)”的深化改革措施,其中有許多重大問題都涉及農(nóng)村“三塊地”——宅基地、承包地、集體建設(shè)用地——下一步怎么走。

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張雯 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 張雯 發(fā)自北京

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在2014年中央一號文件中,農(nóng)村土地制度改革成為新一年全面深化農(nóng)村改革的新亮點,其中關(guān)于“落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的描述,是土地制度改革理論上的一大突破,正式提到了農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面,政策更趨明確。

與十一屆三中全會提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相比較,本輪改革是一次全方位創(chuàng)新,從業(yè)界到學(xué)界,大多受訪對象都贊同,本輪土地改革將再一次釋放促進農(nóng)村發(fā)展的紅利,但現(xiàn)階段存在的問題也不容忽視。

十八屆三中全會提出了一系列“深水區(qū)”的深化改革措施,其中有許多重大問題都涉及農(nóng)村“三塊地”——宅基地、承包地、集體建設(shè)用地——下一步怎么走。

農(nóng)村土地制度改革,一頭連著農(nóng)民核心利益,一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè),現(xiàn)在,宅基地改革尚未起步,承包地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革試點相繼涌現(xiàn),在這滾滾時代大潮之中,對土地制度改革及與之密切相關(guān)的城鎮(zhèn)化改革進行梳理變得很有必要。

為此,《每日經(jīng)濟新聞》記者(以下簡稱NBD)對著名經(jīng)濟學(xué)家、首批“國家級有突出貢獻的專家”華生教授進行了專訪。

同權(quán)同價或加大區(qū)域差距

NBD:現(xiàn)在有三塊土地在改革,一塊是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,一塊是耕地,一塊是宅基地。改革動靜很大,請您分別聊聊您的看法。

華生:關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價這一內(nèi)容,十八屆三中全會已經(jīng)說得很明確了。這一塊將是影響非常大的,但是有一個問題,那就是各地苦樂不均。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價的好處很大,但不是大家都有,主要沾光的就是長三角、珠三角。像珠三角很多縣市,農(nóng)田的一半都已改為經(jīng)營性建設(shè)用地,這個政策實施后當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體組織的好處就很大,而像河南、河北等地,耕地多,經(jīng)營性用地少。那么存在一個問題,就是會加劇各個地區(qū)的不公平。

第二個問題,入市是入什么市?

現(xiàn)在的說法很模糊,是入房地產(chǎn)的市,還是入工業(yè)建設(shè)用地的市?現(xiàn)在很多人理解為可以像房地產(chǎn)土地一樣去使用、交易,但是這個集體經(jīng)營性建設(shè)用地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,是工業(yè)用地的性質(zhì),而城市的工業(yè)用地是不可以用作房地產(chǎn)開發(fā)的,如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市開發(fā)房地產(chǎn),那么又會造成城市和鄉(xiāng)村之間的不公平。因為如果農(nóng)村的地可以做房地產(chǎn),城市的工業(yè)用地不可以做,那就不是同權(quán)了,農(nóng)村的地權(quán)利更大。這要看后續(xù)政策細則怎么規(guī)定。

NBD:新土改使農(nóng)民可以抵押、擔(dān)保承包經(jīng)營權(quán),給了土地資本化的可能,但從現(xiàn)行試點實踐看,只有大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)才存在資本化的可能,這么看來是不是會導(dǎo)致工商資本與農(nóng)民爭地?

華生:加快土地流轉(zhuǎn)是多年來的政策,我思考的問題在于,耕地流轉(zhuǎn)給誰?

現(xiàn)在耕地的主要流轉(zhuǎn)對象是大戶、工商企業(yè)、信托,而且是大規(guī)模流轉(zhuǎn)給有實力的對象,但這個流轉(zhuǎn)與世界上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)普遍以 “家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)”相矛盾。另外從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化角度來說,相當(dāng)一部分農(nóng)民離開農(nóng)村進入城市,這些土地按照道理應(yīng)該向留在村子里的農(nóng)民流轉(zhuǎn)——手中的土地多了,擴大生產(chǎn)規(guī)模,后者的生活水平才能提高,城鄉(xiāng)差距才能減小,如果都是大企業(yè)等工商資本進入流轉(zhuǎn),留下的農(nóng)民難以競爭,土地就難以到達這些農(nóng)民手上,那怎么縮小城鄉(xiāng)差距?

農(nóng)田流轉(zhuǎn)的對象必須要限制。如果政策不傾斜,農(nóng)民就相對弱勢了。

NBD:《每日經(jīng)濟新聞》1月14日報道過工商資本搶先進入農(nóng)村囤地,加價轉(zhuǎn)租賺取差價的事情。

華生:大量社會資本進入的話,必然會有投機資本在里面折騰,結(jié)果是使流轉(zhuǎn)地價進一步上升,最終結(jié)果就是不種糧食。如果是堅持家庭經(jīng)營為主、發(fā)展適度規(guī)模的專業(yè)農(nóng)戶和家庭農(nóng)場的話,這種現(xiàn)象就不會發(fā)生。

NBD:所以事情就發(fā)展到耕地流轉(zhuǎn)給工商資本之后“非糧化”的問題了?

華生:工商資本進入農(nóng)村可以大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地,在很多地方形成政績,我覺得這是很大的問題,工商資本進入農(nóng)村,一方面會排擠留在農(nóng)村的農(nóng)民,另一方面,這些工商資本進入農(nóng)村,會帶來嚴重的 “非農(nóng)化”、“非糧化”問題,因為現(xiàn)行市場體系下,種糧食不合算,當(dāng)前實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了這個問題。

農(nóng)民種地“非糧化”也會有,但工商資本大規(guī)模“非糧化”的可能性要大得多,最主要的原因在于,雖然收益不高,但農(nóng)民種糧過程中,土地和勞力大部分都是自己的,其成本可以攤銷;工商資本經(jīng)營的話,則要考慮土地流轉(zhuǎn)費、雇工費等成本,如此一來,它必須要種植經(jīng)濟效益高的作物,那也就是“非糧化”了。

NBD:宅基地改革剛剛起步,您怎么看?

華生:從十八屆三中全會來看,說是要進行試點,目前試點還未開始,地點、方案都沒有公開出臺,因此政策還不是很清楚,但是有一點值得關(guān)注,十八屆三中全會涉及宅基地改革的原文是這樣的,“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。你注意到?jīng)]有?一開始講的是宅基地,講到后面選擇試點,就變成住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓了,所以也就是以宅基地開頭,以住房結(jié)尾,政策不清楚在于,到底是動宅基地呢,還是動住房呢?如果是宅基地不動,房子在地上,到底該怎么辦呢?如果不光住房,也要涉及到地的話,那么就要看試點和政策什么時候出臺。

城鎮(zhèn)化不能只要地不要人

NBD:改革三塊地,為的是城鎮(zhèn)化,似乎過去幾年的城鎮(zhèn)化一直受到學(xué)界詬?。?/p>

華生:我們講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,實際上囊括方方面面,最終目的是收入差距要縮小,從面貌、風(fēng)格、主要產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方式來看,城市和鄉(xiāng)村永遠不可能完全一體化。城鄉(xiāng)一體化要看做什么內(nèi)容,過去乃至現(xiàn)在,很多人講城鄉(xiāng)一體化,就是把農(nóng)村的地拿到城市來用。

NBD:政府也正是考慮到了這一點,會通過增減掛鉤、占補平衡等方式來實現(xiàn)“平衡”。

華生:一體化如果不解決農(nóng)民進城怎么安居、留村農(nóng)民怎么富裕的問題,只解決怎么把農(nóng)村的地搞到城里來搞開發(fā),那就跟改革方向不一致了。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化,增減掛鉤的問題是只把地掛來城市,人沒掛來,既然核心是人的城鎮(zhèn)化,那應(yīng)該考慮人的掛鉤。

NBD:所以這就又涉及到農(nóng)民工的問題,一方面把土地收進城里,一方面又有大量游離出土地的勞動力,比如珠三角地區(qū)。

華生:對,不解決游離出土地的人的問題,像現(xiàn)在珠三角某種意義上發(fā)展就受到了限制,可以說受到“懲罰”了,本來如果農(nóng)民工市民化的話,不存在走的問題,他安家落戶了,他會跟你共患難,現(xiàn)在是游離狀態(tài),既不能安居,也不能帶家人來,那就用腳投票,收益好就留,收益稍微差些就走人。如果不解決這個問題,以后日子可能會越來越難過。

NBD:現(xiàn)在國內(nèi)有沒有“人的城鎮(zhèn)化”做得比較好的地方?

華生:去年底的中央農(nóng)村工作會議提出了新的思路,到2020年,要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化,這些都是過去沒有的新政策,但還沒開始做。

NBD:大力城鎮(zhèn)化,必然會給城市的產(chǎn)業(yè)形態(tài)帶來改變。

華生:這是必然的,因為我們的城鎮(zhèn)化還在中期,大量人口還沒進城,那么房地產(chǎn)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)就是有機遇的,但是要注意的是,這個房地產(chǎn)不是指現(xiàn)在的房地產(chǎn),因為現(xiàn)在的房地產(chǎn),農(nóng)民工住不起,因此會是基本的住宅,另外相應(yīng)會帶來基礎(chǔ)的服務(wù)業(yè)的發(fā)展,不是高檔消費品產(chǎn)業(yè),而是會向底層發(fā)展,雖然底層,但將會是十分巨量的。

NBD:那么是否可以反推出來,房地產(chǎn)不會遭遇崩盤?前不久一位地產(chǎn)大佬告訴央視記者,國家對城鎮(zhèn)化的重視不會使房地產(chǎn)崩盤。

華生:或許可以這樣說,房地產(chǎn)面臨轉(zhuǎn)型,要從給城里人蓋房子轉(zhuǎn)向給進城農(nóng)民蓋房子。

地方政府征地將受限

NBD:現(xiàn)在關(guān)于征地制度改革的輿論和觀點很多,我們在農(nóng)業(yè)部和國土資源部得到的消息是要將土地未來的收益考慮進給農(nóng)民的補償之中,您怎么看?

華生:現(xiàn)在這塊也不是很清楚,因為這些年我們的主導(dǎo)模式就是征地拍地,應(yīng)該說一直到現(xiàn)在,中央政府對地方這種用不斷征地拍地來滾動發(fā)展城市的模式,一直沒有作出正面回應(yīng),中央政府所有的講話、文件、決定都未提及這個問題。這是挺奇怪的。我們知道,這兩個月地又賣了很多錢,這是主導(dǎo)模式,如果對這個不作回答,那改革改什么呢?

可以說現(xiàn)在是采取了回避的態(tài)度。我們從外面觀察推測,政府對土地財政的模式?jīng)]有明確說法,看起來好像沒說要改掉,實際上也在繼續(xù),但是增加了兩個新東西:一個是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市,等于從征地范圍里砍掉一個可選項,縮小了地方政府征地范圍,減少了地方拍地收入;另一個是要增加農(nóng)民補償,這就增大了征地成本。但是這樣做的麻煩可能還挺大,因為本來地方債務(wù)就很重了,如果收入減少成本提高,債務(wù)更重。

NBD:有什么好的辦法呢?

華生:我的建議是學(xué)習(xí)日韓,政府不可以拍地,政府要從利益鏈條里脫離出來,成為一個純公共服務(wù)性的機構(gòu)。日韓政府可以征地,但政府是中立的角色,沒有利益關(guān)系,把征地成本加上基礎(chǔ)設(shè)施成本,算出基礎(chǔ)地價來,用基礎(chǔ)地價來提供土地,政府要蓋房子也要付錢競地,把政府作為執(zhí)法者的身份與作為利益主體的身份區(qū)分開來。

◎華生:

從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化角度來說,相當(dāng)一部分農(nóng)民離開農(nóng)村進入城市,這些土地按照道理應(yīng)該向留在村子里的農(nóng)民流轉(zhuǎn)———手中的土地多了,擴大生產(chǎn)規(guī)模,后者的生活水平才能提高,城鄉(xiāng)差距才能減小,如果都是大企業(yè)等工商資本進入流轉(zhuǎn),留下的農(nóng)民難以競爭,土地就難以到達這些農(nóng)民手上,那怎么縮小城鄉(xiāng)差距?

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記者微論

重構(gòu)生產(chǎn)關(guān)系的一場變革

每經(jīng)記者 張雯 發(fā)自北京

龐大的地方債務(wù)、以“土地財政”為支柱的地方經(jīng)濟發(fā)展模式、農(nóng)民的“新城鎮(zhèn)化生活”、留守農(nóng)村的農(nóng)民能否致富,以及在本屆政府工作報告中提及的 “區(qū)域性金融風(fēng)險”,若對這些“疑難雜癥”一一分析,不難發(fā)現(xiàn)其實總避不開一個基礎(chǔ)性問題:土地制度和土地制度改革。

與歷次土地制度改革不同,這一次改革更加重視土地之上的“人”的問題,要讓能進城的農(nóng)民有資本安居,留在農(nóng)村的農(nóng)民可以擴大生產(chǎn)資料、生活富裕。李克強總理在政府工作報告中提出,農(nóng)村改革要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,新型城鎮(zhèn)化要以人為核心。

主流輿論認為,伴隨新土改提出的農(nóng)村耕地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離是第二次理論突破,所有權(quán)屬集體所有,承包權(quán)在農(nóng)民,經(jīng)營權(quán)用于流轉(zhuǎn),承擔(dān)抵押、擔(dān)保等。

權(quán)屬達成理論層面的清晰之后,人與地的關(guān)系才有了進一步改革的可能。

對農(nóng)民群體進行細分,使離開土地的農(nóng)民也因?qū)ν恋貙嶋H占有權(quán)能的清晰,而具備了城市生活的資本,不再處于游離狀態(tài)。使選擇留在農(nóng)村的農(nóng)民,提升農(nóng)業(yè)職業(yè)素養(yǎng),并且有了擴大生產(chǎn)資料、增加農(nóng)業(yè)投入并實現(xiàn)資料資本化的可能。

如上種種,我們可以看到一條清晰的脈絡(luò):當(dāng)下進行的“新土改”,是一場重構(gòu)生產(chǎn)關(guān)系的變革。

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