盡早啟動“最小一攬子改革”

□吳敬璉

■用以支持改革的資源畢竟有限，萬箭齊發(fā)、四面出擊的結(jié)果，只能是延遲新體制開始起作用、改革與發(fā)展相互促進、進入良性循環(huán)的時間。為解決這一矛盾，我認為，上世紀九十年代改革中提出的“最小一攬子改革”的概念值得我們認真研究，加以利用。所謂“最小一攬子”是指每一個階段的改革都不是單項突進，而是“一攬子”進行的，但這個“一攬子”又不是面面俱到、無所不包的，而是只著重于那些最為重要和彼此關(guān)聯(lián)度最高的改革項目，以便集中力量打殲滅戰(zhàn)，使經(jīng)過改善的經(jīng)濟系統(tǒng)能夠盡快發(fā)揮效能。這就是說，從現(xiàn)在起到2020年，可以劃分為若干個由低到高的時間段，在每一個時間段都應(yīng)該選少量改革項目進行配套的改革。

■全面深化改革，還應(yīng)該考慮我們現(xiàn)在面臨的最大的可能的風(fēng)險是什么？我認為就是國民資產(chǎn)負債表杠桿率太高。防止系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生的積極措施，是加快改革的進度，使新的市場經(jīng)濟體系盡早運轉(zhuǎn)起來，取得提高效率、改善經(jīng)濟狀況的效果。

■要打好這場全面深化改革的攻堅戰(zhàn)，需要注意維持一個比較寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。根據(jù)過去的改革經(jīng)驗，在一個總需求大于總供給，各方面繃得很緊的經(jīng)濟環(huán)境下，全面深化改革的措施很難推出，即使推出，風(fēng)險也比較大。

改革三部曲已進行到第三部

根據(jù)我國改革的歷史經(jīng)驗，通常來說大的改革行動要奏響三部曲：第一，確定改革的目標；第二，進行總體設(shè)計，制定改革的路線圖；第三，執(zhí)行總體方案，使各項改革措施落到實處。

2012年中共第十八次全國代表大會指出，“必須以更大的政治勇氣和智慧不失時機深化重要領(lǐng)域改革。”這意味著中共中央對過去一段時間“中國向何處去”爭論作出了明確的回答，確定了社會經(jīng)濟制度建設(shè)的目標和方向，走出了全面深化改革的第一步。

根據(jù)中共十八大提出的下一步改革目標，2013年的中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱“決定”)做出了到2020年全面深化改革的總體部署，實現(xiàn)了全面深化改革的第二個重要步驟。

《決定》內(nèi)容十分豐富，我印象最為深刻的是兩條：

第一，它把1992年中共十四大提出的市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”的提法改變?yōu)?ldquo;起決定性作用”。這一改變的理論意義已有不少文章加以闡述。我更加注重的是它的政治意義。這就是它對過去幾年“中國向何處去”爭論的核心問題，即“在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用”這個問題做出了響亮的回答：“市場起決定作用。”

第二，《決定》強調(diào)指出，“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”這一提法的重要意義在于，它所提出的建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系的要求，切中目前由于政府在資源配置中仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用所造成的體制弊病。只有克服了這些弊病，才能保證市場在資源配置中起決定性作用：(1)建立統(tǒng)一的，即一體化的市場，意味著消除條塊分割造成的市場割據(jù)和碎片化弊病。(2)實現(xiàn)對內(nèi)對外“開放”，意味著實行“負面清單”和“準入前國民待遇”和消除對部分市場主體的歧視性待遇。(3)強調(diào)強化競爭，意味著消除行業(yè)保護、地方保護和目前普遍存在為害甚大的行政壟斷行為。(4)要求市場“有序”，意味著交易活動要在規(guī)則即法治的基礎(chǔ)上進行，消除欺行霸市等不正當競爭行為。(5)強調(diào)建設(shè)完整的市場體系，意味著改變目前要素市場十分落后的狀況，形成“企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動，平等交換的現(xiàn)代市場體系”。

上面兩段話，可以說就是作為全面深化改革主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革的總綱，用這個總綱帶起《決定》所規(guī)定的336個改革項目，就能夠做到“綱舉目張”，實現(xiàn)全面深化改革的總目標。

總之，十八屆三中全會很好地完成了確定全面深化改革的目標和制定全面深化改革的總體規(guī)劃這兩項任務(wù)，現(xiàn)在擺在我們面前的任務(wù)，就是認真落實十八屆三中全會的總體部署，切實推進《決定》規(guī)定的各項改革。

落實改革規(guī)劃要克服種種困難和障礙

事實上，確定改革的目標和制定改革的總體方案固然不易，執(zhí)行這一套方案就更加困難。這是因為，執(zhí)行《決定》必然會遇到種種困難和障礙。在我看來，全面深化改革面臨的困難和障礙主要來自三個方面：

第一個方面的困難和障礙來自舊的意識形態(tài)。中國實行過幾十年蘇聯(lián)模式，反映蘇聯(lián)體制的舊意識形態(tài)在好幾代人中有著深遠的影響。雖然鄧小平提出建設(shè)中國特色社會主義，就是要指明中國共產(chǎn)黨所追求的社會主義是一種有別于蘇聯(lián)模式的社會主義，但是現(xiàn)在有些人講起社會主義，往往還是蘇聯(lián)的那套東西。這種障礙需要經(jīng)過長期耐心的工作才能得到消除。我們必須防止這些錯誤落后的思想誤導(dǎo)干部和群眾，妨礙改革的推進。

第二個方面的困難和障礙來自以權(quán)謀私的特殊既得利益者。我國原有體制存在各級政府配置資源的權(quán)力過大、對官員約束不足的缺點，尋租腐敗活動有著廣泛深厚的體制基礎(chǔ)。這樣的制度環(huán)境孕育了一大批靠尋租活動發(fā)財致富的貪官污吏。市場化、法治化和民主化的改革鏟除尋租活動的制度基礎(chǔ)，損壞這些特殊既得利益者的利益，自然就會遭到他們的抵抗和反對。必須旗幟鮮明地消除來自特殊既得利益的阻撓，還要根據(jù)黨紀國法，追究他們的責(zé)任。

第三方面的困難和障礙，來自在舊體制和舊經(jīng)濟增長模式下積累起來的實際困難。例如，由于長期采用粗放模式造成的資源短缺、環(huán)境破壞，使包括水、土、空氣等人類基本生存條件都遭到了程度不等的損害。在宏觀經(jīng)濟上的集中表現(xiàn)，則是國民資產(chǎn)負債表、特別是各級政府和國有企業(yè)資產(chǎn)負債表的杠桿率(負債率)過高，隱藏著泡沫破滅、市場崩盤的危險。

這些問題的徹底消除，只能靠在改革的推動下使效率得到逐步提升。但是，在全面改革開始后的一段時期中，當改革的成本已經(jīng)付出，而改革的效果還沒有顯現(xiàn)出來的時候，就會出現(xiàn)事態(tài)加劇的可能性。于是，保持經(jīng)濟穩(wěn)定，防止資產(chǎn)負債表的缺陷演化為金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險，就成為一項十分重要的任務(wù)。

防止系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，一方面要靠包括財政部和中央銀行在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟當局靈活地運用財政政策和貨幣政策，在發(fā)生經(jīng)濟波動時努力保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；另一方面要盡力彌補國民資產(chǎn)負債表的漏洞，防止大的金融波動的發(fā)生。

例如，審計署已經(jīng)按照國務(wù)院的要求，對地方政府的債務(wù)進行了全面審計，中央也已經(jīng)要求編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，這將使我們能夠認定各類資產(chǎn)負債表的薄弱環(huán)節(jié)，然后采取必要措施來加以消除。

又如，對一些負債率過高的企業(yè)和一些已經(jīng)資不抵債、全靠銀行貸款或政府補貼維持的“僵尸企業(yè)”，應(yīng)當及早進行資產(chǎn)重組，通過出售股權(quán)、破產(chǎn)清盤等方式改善資產(chǎn)負債表的狀況。

再如，目前對老職工的社會保障欠賬以萬億元計。這是政府的一筆或有負債，雖說是“或有”的欠賬，在政府的資產(chǎn)負債表上沒有反映，其實是實實在在的欠賬，不予償還是說不過去的。上海市在2012年出售了國有企業(yè)上海家化，用以補充社會保障基金，反映就很不錯?！稕Q定》要求“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”，應(yīng)當抓緊落實。

還有一些地方擁有的近期不可能有企業(yè)和居民入住和營運的“曬太陽”的開發(fā)區(qū)和“空城”，也應(yīng)當及時進行處理。