每經編輯 葉檀    

每經評論員 葉檀

4月21日，十二屆全國人大常委會第八次會議三審《預算法》修正案。《預算法》是關鍵性法律，是法治社會的財政基石。

公共財政體制是建立現代社會大廈的框架，是構建法治文明社會的基礎。《預算法》則是公共財政的重要組成環(huán)節(jié)。有公共財政，才談得上稅收法治原則，才談得上制度治國。

目前在財政領域廣受詬病的現象，幾乎都與《預算法》偏頗、執(zhí)行不到位有關。如年末財政突擊花錢，各部門財政支出公開度不夠，以及權力運轉各部門需要多少資金，都與《預算法》密切相關。

沒有《預算法》，沒有對預算支出的嚴格約束，預算成為某個人或者某個部門一支筆、一個文件所體現的權力，國家必然缺乏數目字管理的精確，預算的不科學成為常態(tài)，構成各部門的小利益群體共同追逐更多的財政收入，一句話，將成為人治下的資金爭奪戰(zhàn)。

《預算法》之所以十年無法落定，說明理念分歧、博弈激烈。

為體現公共財政理念，《預算法》必須體現為監(jiān)管、審核與實施權的分離，而不是權力的進一步集中，否則中國實行的將不是公共財政，而是缺乏監(jiān)管的大一統財政。

2012年8月20日，十一屆全國人大常委會第87次會議未能審讀 《預算法》修正案，反對者最重要的理由是當時草案保留了現行《預算法》的規(guī)定：“為了強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發(fā)展，根據《憲法》，制定本法。”

反對者認為，《預算法》是為了規(guī)范政府行為、約束政府收支，給政府花錢訂規(guī)矩的，如果第一條開宗明義的定位只是強調政府管理，著重政府內部管理而不是外部制約，目的已偏。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文更是指出：“《預算法》淪落為管理法而不是控權法。”復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森提出，“授權立法”條款削弱了人大對政府財政的審批監(jiān)督功能，把原來應該是人大“批準”的改成人大“審議”了，把該是人大“審議”的改成由人大“提出意見”，但具體辦法 “由國務院及其有關部門制定”。

在特殊歷史條件下，由于社會變化迅速授權國務院可以更好地支持社會經濟發(fā)展，提高社會整體運作效率。以提高發(fā)展速度為名，一切手段都無可厚非。如此一來，中國不可能真正建立制度性的權力監(jiān)管約束機制，財政硬約束無從談起，只要政府認為有助于經濟則無往不可，最終產生不可逆風險。

另一個值得關注的問題是，此次《預算法》能否從源頭上厘清中央財政與地方財政。以往的分稅制改革是特定歷史階段下的產物，責權利不清，土地財政因此而起，對地方而言成為僅次于稅收的第二財政。

關注點在于地方政府是否具有發(fā)債權。一、二審稿對地方政府債務做了相反安排。一審稿規(guī)定，“對地方政府債務實行限額管理”，“國務院確定地方債務的限額，報經全國人民代表大會批準后下達，省級政府按國務院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準”。二審稿則刪除上述條款，規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

地方政府作為承擔責權利的信用主體，理應在人大的約束下擁有發(fā)債權，遵從市場定價原則，地方政府在此過程中學會財政約束、體會信用溢價、體會市場的重要性。

具有全民基礎的 《預算法》一旦成行，接下來的問題就是人大的審核監(jiān)督能力是否到位。只要公共財政有了監(jiān)管的主心，秉持稅收法治原則，那么預算公開、預算硬約束順理成章。如果《預算法》基礎傾斜，所謂的信息公開、硬約束都是畫餅充饑。