Getty圖片 制圖/王力 數(shù)據(jù)來源/財政部

地方債自發(fā)自還試點將擴圍

“自還”資金哪里來

目前廣東、山東等十省區(qū)市已試點地方政府債券自發(fā)自還。財政部部長樓繼偉表示，下一步試點仍將擴大。對于償還資金安排，業(yè)內(nèi)人士和專家表示，需預(yù)估幾年后即債務(wù)到期時財政收入規(guī)模，以保證可以有足夠資金，這要求進一步完善預(yù)算管理，建立跨年度預(yù)算管理。此外，在地方融資平臺剝離地方融資功能后，此前基于地方融資平臺建立的償債準備金可轉(zhuǎn)而補充償債資本。但具體資金安排地方需根據(jù)實際情況，中央無需做出“一刀切”規(guī)定。

跨年度預(yù)算預(yù)估未來償還能力

樓繼偉日前表示，下一步地方政府債券自發(fā)自還試點還將繼續(xù)擴大。專家指出，擴大不可能一蹴而就，而應(yīng)關(guān)注地方財政及負債水平。財政部財政科學(xué)研究所區(qū)域財政研究所副主任石英華認為，自發(fā)自還不可能一下推行到所有省市，試點應(yīng)在具備一定條件，如債務(wù)風險基本可控、財稅收支狀況較好、政府信用良好的地區(qū)擴圍。而本身財政收支潛力不大、財政狀況不樂觀或債務(wù)率很高的地方，短期看都還不具備自發(fā)自還的條件。

“自還”涉及地方政府對償債資金的安排。此次財稅改革中，地方債問題被納入“改進預(yù)算管理制度”中的一項。樓繼偉表示，下一步改進預(yù)算管理制度將主要從七方面推進：以推進預(yù)算公開為核心，建立透明預(yù)算制度；完善政府預(yù)算體系，研究清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項；改進年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制；完善轉(zhuǎn)移支付制度；加強預(yù)算執(zhí)行管理；規(guī)范地方政府債務(wù)管理；全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。業(yè)內(nèi)專家指出，七方面盡管看似互相平行，但建立透明預(yù)算、建立跨年度預(yù)算平衡機制等均有助于規(guī)范地方債自發(fā)自還，降低償債資金不足風險。

業(yè)內(nèi)人士表示，目前地方政府債務(wù)存在周期錯配問題，即債務(wù)償還周期長于當屆政府任期，容易造成舉債時對償還能力預(yù)估不足，加劇償債壓力。相比目前財政預(yù)決算以年為單位，跨年度預(yù)算將拉長預(yù)算周期，緩解“前任借債，后任還錢”的問題。社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華對中國證券報記者表示，跨年度統(tǒng)籌對應(yīng)于跨年度的重大工程。“目前分年度的預(yù)算中借貸雙方的相關(guān)性不強，看到的信息也不全面，不利于市場總體判斷。”汪德華表示，預(yù)算周期變長，有助于債務(wù)資金和財政資金的綜合統(tǒng)籌，與地方債的償還等制度密切相關(guān)。

償債準備金轉(zhuǎn)型后可充實還債資金

財政部此前印發(fā)的《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》中明確，試點地區(qū)應(yīng)當建立償債保障機制。業(yè)內(nèi)人士指出，此前基于城投債而建立的地方政府債務(wù)償債準備金可經(jīng)完善后，納入地方債償債資金體系中。根據(jù)審計署報告，截至2013年6月底，我國28個省級、254個市級、755個縣級政府建立了償債準備金制度，準備金余額為3265.50億元。

汪德華指出，償債準備金源自地方融資平臺建設(shè)，財政部之后給出了相關(guān)要求。目前各地的發(fā)展不平衡?，F(xiàn)在建立起了真正的地方債制度，償債準備金作為債務(wù)管理的鏈條之一，應(yīng)該要隨著新的形式而完善起來，要逐步的探索滿足現(xiàn)實的需要。由于形式變化，償債準備金可以作為預(yù)先還款條件不充足時的補充使用。但也有業(yè)內(nèi)人士表示，此前的償債準備金按照債務(wù)余額的一定比例提取，通常各個地方償債準備金的規(guī)模都不大。因此，盡管其能償還一部分債務(wù)，但累積的資金不足以償還全部債務(wù)，僅是彌補風險的一種手段。因此，全部還債還要靠每年財政增長，包括非稅收籌集資金等各方面財力。

全國人大財經(jīng)委員會副主任委員辜勝阻此前表示，短期來看，我國部分地區(qū)面臨較大的償債壓力，對于這部分存在著較大的債務(wù)風險的地區(qū)，地方政府應(yīng)采取主動，要嚴格控制新增債務(wù)，嚴防風險繼續(xù)累積，積極化解現(xiàn)存的風險隱患，同時通過設(shè)立政府性債務(wù)償債準備金、制定應(yīng)急預(yù)案等手段為可能的風險爆發(fā)做好準備，在危機早期就應(yīng)介入，將風險控制在有限范圍內(nèi)，避免風險的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域蔓延。

市場約束

償還資金結(jié)構(gòu)無需“一刀切”

財政部目前對于自發(fā)自還試點辦法中，涉及“自還”的僅有一條：“試點地區(qū)承擔債券還本付息責任。試點地區(qū)應(yīng)當建立償債保障機制，統(tǒng)籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發(fā)行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽。”但在專家看來，對于償還資金結(jié)構(gòu)安排無需財政部“一刀切”，各地方可根據(jù)實際情況靈活安排。而市場將對資金安排是否合理做出判斷，客觀上約束政府發(fā)債行為。“如果市場上認為地方政府債券風險較高，那么拒絕購買也是理所應(yīng)當?shù)?。我們還是希望加大市場調(diào)節(jié)的因素，交給市場來定價，來判斷風險。”

我國地方財政資金收入主要包括政府預(yù)算內(nèi)支出、政策性收費和經(jīng)營資源收入。相關(guān)研究報告顯示，政府預(yù)算內(nèi)支出，主要包括城市維護建設(shè)稅和公用事業(yè)附加、中央財政的專項撥款以及地方專項資金。地方政府經(jīng)營性資產(chǎn)收入主要包括土地出讓轉(zhuǎn)讓收入以及存量資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。此外，地方政府政策性收入主要包括各種配套費和使用費等。但是，這一資金來源的穩(wěn)定性較差，而且呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢。在20世紀90年代中期，地方政府政策性收費在市政建設(shè)資金來源中的比重曾接近50%。但隨著有關(guān)收費項目的治理工作，目前這一比率僅為4%，難以成為我國地方政府性債務(wù)償還資金來源。

業(yè)內(nèi)人士表示，目前來看，地方“自還”資金構(gòu)成仍將以地方財政和項目收益為主。但由于舉債投資項目具有公益性，且投資回收周期較長，因此財政償還安排的合理性將直接影響地方債能否獲得市場認可。在財政支出的具體安排上，除目前已披露的廣東省以中央返還的燃油稅替代性收入外，地方稅收收入、償債準備金等都可成為償債資金來源，但具體安排需根據(jù)地方實際情況。（趙靜揚）

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