每經(jīng)編輯 每經(jīng)實習記者 李俊明 發(fā)自西安    

每經(jīng)實習記者 李俊明 發(fā)自西安

早在2000多年前的漢朝，以長安（今西安）為中心，西到灃慶，東至大荔，一個人口超百萬的城市群已然成形，這是世界上最早的城市群。2000多年后，陜西欲重建關(guān)中城市群。2008年9月，陜西省公布 《關(guān)中城市群建設(shè)規(guī)劃》，擬打造以西安為中心，包括咸陽、寶雞、渭南、銅川以及楊凌農(nóng)業(yè)示范區(qū)的關(guān)中城市群。然而，囿于各種現(xiàn)實困難和障礙，關(guān)中城市群籌謀數(shù)年至今仍步履蹣跚。

直到今年6月，國家發(fā)改委正式批復(fù)《關(guān)中城市群城際鐵路規(guī)劃》，關(guān)中城市群在交通層面首先破局。以城際鐵路建設(shè)為契機，西安各周邊城市早已躍躍欲試，搶搭發(fā)展快車。9月底，渭南市政府召開媒體發(fā)布會稱，西安與渭南將在交通網(wǎng)絡(luò)、能源保障等12個方面合作，建設(shè)陜西“東大門”。

那么，關(guān)中城市群建設(shè)面臨哪些障礙？城際鐵路網(wǎng)將給城市群建設(shè)帶來哪些契機？《每日經(jīng)濟新聞》記者帶著這些問題進行了調(diào)查采訪。

關(guān)中城市群發(fā)展滯后/

在陜西省決策咨詢委員會委員、陜西省區(qū)域經(jīng)濟研究會會長白永秀看來，大西安城市群并非一個新概念，而是在2000多年前就有了。

上世紀90年代末，白永秀等學者提出的以西安為中心，建設(shè)大西安與關(guān)中城市群的設(shè)想，逐漸與政府的規(guī)劃相吻合。白永秀認為，雖過了千年，但關(guān)中城市文化積淀很深，城市群形成有其理由。而在今天建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶的語境下，重提興建關(guān)中城市群，亦有新的時代意義。

國務(wù)院批復(fù)的《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中稱，欲打造西安國際化大都市。然而，陜西省政府所希冀的不僅是建設(shè)一座國際化大都市，而是欲構(gòu)建以西安為中心，囊括寶雞、咸陽、渭南、銅川、楊凌農(nóng)業(yè)示范區(qū)等地的關(guān)中城市群。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，關(guān)中城市群是“十一五”期間重點建設(shè)的國內(nèi)十大城市群之一，它在全國區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略中的定位是陜西乃至西北地區(qū)的重要生產(chǎn)科研基地。但其發(fā)展一直居于全國十大城市群之末。2008年9月，陜西省正式公布《關(guān)中城市群建設(shè)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》稱，關(guān)中城市群以西安為中心，包括咸陽、寶雞、渭南、銅川等地級城市以及楊凌農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

記者從關(guān)中城市群建設(shè)規(guī)劃圖發(fā)現(xiàn)，城市群核心為西安中心城區(qū)；第二層次即四大副中心臨潼、長安、咸陽、三原；同時向西安都市圈外圍中心城市渭南、銅川、楊陵輻射；邊界至關(guān)中城市群五大周邊中心城市寶雞、彬縣、黃陵、韓城、華陰、商洛。

《規(guī)劃》稱，在培育所屬各區(qū)域經(jīng)濟增長極的同時，建設(shè)先進制造業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、能源化工產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)四大產(chǎn)業(yè)基地。

白永秀在接受記者專訪時表示，關(guān)中城市群是陜西真正的主體，在絲綢之路經(jīng)濟帶的國家戰(zhàn)略輻射下，西安理應(yīng)快速推進城市群的建設(shè)，但在實際進程中很有難度。他指出，相較于長江中下游、京津冀、成渝等國內(nèi)其他城市群，關(guān)中城市群目前地域較小、城市集中程度不高，經(jīng)濟總量與發(fā)展速度均滯后。

記者比較與關(guān)中城市群比鄰的成渝城市群發(fā)現(xiàn)，成渝經(jīng)濟區(qū)以成都和重慶雙引擎為中心，范圍涵蓋重慶29個區(qū)縣，四川15個市，區(qū)域面積20.6萬平方公里，而關(guān)中城市群涵蓋面積僅5.5萬平方公里。

此外，一個城市群的形成需要核心城市的帶動。僅以GDP論，2013年成都GDP突破9000億元，居全國副省級城市第三，重慶GDP在2013年更是首破萬億元，而西安2013年的GDP僅4884.13億元。

張寶通告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，城市群中心城市有強大的帶動作用，一個硬性指標就是人口與容納人口的土地。而西安目前城市建成區(qū)面積僅415平方公里，常住人口858.81萬人。人口與城市面積，很大程度上要靠核心城市與衛(wèi)星城市的融合、協(xié)作。

然而，關(guān)中城市群核心城市西安與周邊城市的融合之路，又受制于種種因素制約，難以順利展開。

白永秀以陜西省最早開展一體化的西安、咸陽為例，西咸一體化啟動之后，加快推進一體化進程，陜西省又從西安與咸陽“劃出”西咸新區(qū)。白永秀認為：“這樣變出個西安和咸陽之外的第三方西咸新區(qū)，客觀上把原本融合的思維變?yōu)榉稚ⅰ?rdquo;

記者梳理發(fā)現(xiàn)，除了劃撥出土地，成立西咸新區(qū)，西安近年來設(shè)置了諸多開發(fā)機構(gòu)，已從兩區(qū)兩基地發(fā)展到現(xiàn)在的九區(qū)兩基地。

但白永秀指出，諸多戰(zhàn)略規(guī)劃疊床架屋，開發(fā)機構(gòu)設(shè)置眾多，這樣可能會導致各機構(gòu)重復(fù)設(shè)置、職能重疊、項目重復(fù)上馬等問題。

城際鐵路網(wǎng)突破交通障礙/

“發(fā)展中心城市與衛(wèi)星城市要聯(lián)動、融合，首先要加快交通建設(shè)，突破交通瓶頸。”陜西省決策咨詢委員會委員張寶通接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時稱。

2014年初，首條從西安北客站到西咸機場的鐵路開始動工。6月，國家發(fā)改委正式批復(fù) 《關(guān)中城市群城際鐵路規(guī)劃》，關(guān)中城市群建設(shè)在鐵路連接方面打破僵局。該規(guī)劃以西安為中心、寶雞-西安-渭南為主軸，建設(shè)包括13條線路的關(guān)中城際鐵路網(wǎng)。建成之后，城際鐵路網(wǎng)將覆蓋20萬人口以上的城鎮(zhèn)，網(wǎng)內(nèi)城市間縮短至少2小時車程。

按照規(guī)劃，2014~2020年將啟動5個項目，總投資約500億元，鐵路總長度500公里，從西安交通樞紐西安北客站發(fā)散至華山、法門寺、西咸機場、銅川、浐灞、閻良，輻射渭南、長安 戶縣周至、西咸新區(qū)。

白永秀認為，時間就是距離，關(guān)中城市群城際鐵路網(wǎng)建成后，將大大節(jié)省相關(guān)城市間的運行時間，等于縮短了不同城市間的距離。

陜西方面的設(shè)想是，在關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)聯(lián)動與經(jīng)濟協(xié)作并不太順利的情況下，通過城際鐵路網(wǎng)先取得交通方面的突破，這在主軸西安與渭南的聯(lián)動上便可見一斑。

白永秀指出，渭南的發(fā)展主業(yè)定位為文化旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)，以北客站至渭南華山線城際鐵路為例，“這幾乎把關(guān)中城市群所有的城市都打通了。從西安火車站乘車到華山景區(qū)需用1小時30分，而西安高鐵站到渭南華山的理論時間僅為19分鐘，影響不可估量。”城際鐵路同樣讓渭南正在大力發(fā)展的生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光產(chǎn)業(yè)搭上了便車。

另一條連接西安北客站與咸陽國際機場的鐵路今年年初已開工，4年后建成，途經(jīng)西咸新區(qū)秦漢新城、空港新城。《每日經(jīng)濟新聞》記者經(jīng)過粗略計算發(fā)現(xiàn)，依照該條線路100公里的設(shè)計時速，運行完全程僅需15分鐘。

此外，西安與銅川之間的西銅城際鐵路建成通車后，往返西安與銅川北市區(qū)的車程只需40分鐘。西銅城際鐵路起點西安北客站，串起了西安國際港務(wù)區(qū)、高陵、閻良、淡村、富平等地，設(shè)計時速200~250公里。

張寶通認為，關(guān)中城際鐵路除了能發(fā)揮關(guān)中城市群的集群效應(yīng)，縮短城市間的距離，反過來會進一步突破城市群融合中的行政阻隔。

值得一提的是，上述規(guī)劃顯示，關(guān)中城際鐵路將由陜西城際鐵路有限公司（以下簡稱陜西城際鐵路）承建。陜西城際鐵路成立于2013年7月，由陜煤化集團、中鐵十七局、西安市地鐵建設(shè)公司、西咸新區(qū)發(fā)展集團、咸陽市財政投資控股公司5家單位共同出資，注冊資本金36億元，其中陜煤化集團出資比例最高位，為45%。

陜煤化2013年報顯示，公司凈利潤同比下滑98.5%，資產(chǎn)負債率達80%?！睹咳战?jīng)濟新聞》記者注意到，陜煤化近年來頻頻發(fā)債，2013年度流動負債與非流動負債合計達2802.4億元。

在煤炭市場暫未現(xiàn)回暖的跡象下，而作為陜西城際鐵路的大股東，陜煤化籌措資金的能力勢必會受到煤炭行業(yè)低迷的影響。

城市群迎發(fā)展良機/

隨著興建關(guān)中城市群規(guī)劃的推進，尤其是在關(guān)中城際鐵路建設(shè)的帶動下，西安周邊城市已經(jīng)動作頻頻。

位于西安以北58公里的老牌能源城市銅川，在《西咸一體化規(guī)劃》協(xié)議簽訂12年之后，明確提出欲推進西銅同城化。據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》9月16報道，為了加快轉(zhuǎn)型，銅川正在謀求西銅同城化。8月底，銅川市常務(wù)副市長相紅霞在陜西省人民政府網(wǎng)站在線訪談欄目中透露，銅川將加快西銅同城化步伐，將取消“0919”區(qū)號，接入西安“029”區(qū)號，并在空間、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、文化旅游、信息資源等方面展開合作。隨后，銅川方面與西安頻頻接觸。

而在10多年前就與西安進行一體化的咸陽，近日也高調(diào)宣布“搭快車”。咸陽市政府在其網(wǎng)站上稱，2013年，咸陽一市五縣被納入關(guān)中城市群核心區(qū)范圍，標志著一市五縣成為關(guān)中城市群的重點發(fā)展區(qū)域。咸陽將 “搶占先機、掌握主動，開啟關(guān)中城市群新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大幕，努力走在全省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前列。”

而西安周邊的三個城市中，動作最大的當屬位于西安以東、被稱為陜西“東大門”的渭南。渭南毗鄰西安，人口數(shù)量在陜西省僅次于西安，交通優(yōu)勢獨特。

按照白永秀的說法，渭南此前幾乎是“被遺忘的角落”。作為農(nóng)業(yè)大市，渭南很長一段時間未充分發(fā)揮其優(yōu)勢，商業(yè)工業(yè)更是跟不上步伐。不過，如今渭南等到了發(fā)展契機。

他分析稱，首先，國務(wù)院今年批復(fù)了 《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，無論是渭南、臨汾、三門峽組成的小三角洲，還是西安、鄭州、太原組成的大三角洲中，渭南均在其中；其次，陜西省政府關(guān)于建設(shè)陜西省東大門與實施關(guān)中城際鐵路的規(guī)劃，均為渭南提供了加快發(fā)展的契機。

9月26日，渭南市政府召開發(fā)布會稱，西安與渭南提出在交通網(wǎng)絡(luò)、關(guān)中水鄉(xiāng)、信息并網(wǎng)、能源保障、生態(tài)共保、旅游環(huán)線、科技統(tǒng)籌、人教互動、農(nóng)業(yè)提升、金融服務(wù)等12個方面合作，建設(shè)陜西東大門。彼時，渭南市政府發(fā)言人在發(fā)布會上稱，當?shù)貫榻ㄔO(shè)陜西東大門策劃儲備了656個重點項目，總投資達1.1萬億元，在2014年上半年已有367個項目開工。

上述發(fā)言人還透露，渭南將借鑒西咸一體化經(jīng)驗，學習區(qū)域合作做法，形成了 《推進西渭融合發(fā)展的意見》（討論稿）。而目前，西安和渭南兩市人民政府 《關(guān)于推動西渭融合發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》（草案）已經(jīng)形成，準備在政府層面進一步審議后簽約。

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理順體制西咸新區(qū)獲部分省級權(quán)限

每經(jīng)記者 張靜 發(fā)自西安

長期困擾西咸新區(qū)發(fā)展的管理體制、財權(quán)、土地等難題有望破解。

近日，陜西省委、省政府印發(fā) 《關(guān)于加快西咸新區(qū)發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出多項舉措，力挺西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)。《意見》明確提出，要理順西咸新區(qū)體制問題，賦予新區(qū)部分省、市級行政管理權(quán)限，并將西安、咸陽兩市及相關(guān)縣區(qū)涉及西咸新區(qū)的經(jīng)濟和社會事務(wù)管理權(quán)委托新區(qū)行使，破解西咸新區(qū)一直以來因管理體制不順造成的諸多尷尬。

值得注意的是，上述 《意見》亦理順省級及西安市、咸陽市與西咸新區(qū)財政收入分配關(guān)系，建立本級財政和金庫，授予西咸新區(qū)土地管理權(quán)限，解決掣肘西咸新區(qū)發(fā)展的財權(quán)、土地問題。

陜西省決策咨詢委員會委員張寶通對 《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，《意見》含金量很大，相當于賦予西咸新區(qū)諸多一級政府的權(quán)利，對西咸新區(qū)本身發(fā)展十分有利，但此舉有可能讓西咸新區(qū)成為獨立新城，與西咸一體化的最初愿景有些背離。

賦予部分省、市級權(quán)限

梳理“西咸一體化”的管理體制和機構(gòu)變遷，從最初的省市共建到以省為主，負責西咸一體化的行政機構(gòu)亦歷經(jīng)“陜西省推進西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會辦公室”，分屬西安和咸陽兩市的涇渭新區(qū)管委會及灃渭新區(qū)管委會，再到當前的西咸新區(qū)管委會及其下屬五個組團。

然而，即便過渡到當前的西咸新區(qū)管委會，亦面臨較為尷尬的局面：五個組團中的灃東新城和秦漢新城依然為西安和咸陽所主導。不過，這種局面今后將不復(fù)存在，《意見》明確提出灃東新城和秦漢新城劃歸西咸新區(qū)管理。

不僅如此，上述《意見》在人事管轄、財稅分成、土地出讓方面亦有較大幅度的動作。

為理順西咸新區(qū)的體制問題，《意見》進一步賦予新區(qū)部分行政管理權(quán)限，“在項目建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、規(guī)劃實施等方面賦予其省、市級管理權(quán)限及部分社會事務(wù)管理職能”。

同時，《意見》提出西咸新區(qū)要成為深化改革、簡政放權(quán)的“特區(qū)”，除需國家審批核準或國家明確規(guī)定由省級政府部門審批核準外，其余審批權(quán)限放給西咸新區(qū)辦理。

西安、咸陽兩市人民政府及相關(guān)縣（市、區(qū)）政府涉及西咸新區(qū)的經(jīng)濟及相關(guān)社會事務(wù)管理權(quán)亦由新區(qū)行使。實行權(quán)力清單制度，負責好轄區(qū)內(nèi)城市管理、市場監(jiān)督、土地管理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、文物保護等職能。

值得注意的是，為探索行政管理體制創(chuàng)新，西咸新區(qū)下屬灃東新城率先對區(qū)內(nèi)部分街鎮(zhèn)實行行政托管，承擔部分社會事務(wù)，而這一做法有望在其他新城推行。

上述《意見》提出，調(diào)整和加強新區(qū)內(nèi)統(tǒng)一管理體制，將灃東、秦漢新城劃歸西咸新區(qū)管理，逐步對區(qū)內(nèi)街鎮(zhèn)實行行政托管。

對此，張寶通表示，陜西省出臺的《意見》含金量很高，賦予西咸新區(qū)更大的權(quán)利和更高的級別，對西咸新區(qū)自身發(fā)展十分有利。但張寶通亦擔憂，相比西咸新區(qū)促進西咸一體化的成立初衷，《意見》更像是將西咸新區(qū)建為獨立于西安、咸陽的新城，而非讓西安、咸陽兩座城市融合，促進西咸一體化。

建立本級財政和金庫

值得注意的是，由于行政區(qū)劃原因，西咸新區(qū)成立以來推進建立財政體制和金庫設(shè)立方面難有所突破。本級財政和金庫推進緩慢，亦成為西咸新區(qū)發(fā)展的掣肘。

西咸新區(qū)相關(guān)負責人曾接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時坦言，“這個突破的話，西咸新區(qū)才能有真正的發(fā)展和動力，否則就會一直卡在那個地方。”

事實上，西咸新區(qū)管委會的相關(guān)會議亦多次強調(diào)建立財政體制和金庫的重要性，其在去年還與人民銀行西安分行合作，后者協(xié)助西咸新區(qū)空港、秦漢、灃西、涇河四個新城設(shè)立了金庫。

而上述《意見》出臺后，西咸新區(qū)則有望在此方面破局。《意見》明確提出，建立西咸新區(qū)管委會財政管理體制，西咸新區(qū)財政局行使獨立財政預(yù)算管理權(quán)，向省財政廳報告年度預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況和年度決算。

與此同時，設(shè)立相應(yīng)的西咸新區(qū)本級金庫，直接對接省國庫，辦理新區(qū)財政、國稅、地稅收入的征納報解和經(jīng)費支出的劃撥。

對于西安、咸陽及西咸新區(qū)三個主體的財收分成，上述《意見》則提出，按照“誰舉債、誰償還”和“保基數(shù)、分增量”的原則，理順省級及西安市、咸陽市與西咸新區(qū)財政收入分配關(guān)系。

“以2014年實際入庫數(shù)為基數(shù)，從2015年起省級收入超基數(shù)部分全部留給西咸新區(qū)管委會，該政策暫定五年不變。”《意見》稱。

另外，在完善投融資體系方面，《意見》亦提出多項金融支撐，其中包括以資源、科技、金融互為支撐，通過資源增信、證券化等方式支持西咸新區(qū)發(fā)展。

授予土地管轄權(quán)

除卻突破管理體制和財權(quán)障礙，上述《意見》在土地方面賦予西咸新區(qū)更多權(quán)利。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，盡管陜西省對于西咸新區(qū)有每年3萬畝土地指標的優(yōu)惠，但同樣由于跨行政區(qū)劃原因，西咸新區(qū)并無土地出讓權(quán)，不僅導致項目供地程序漫長，土地出讓金分成方面亦較為緩慢。

針對此，《意見》提出，除繼續(xù)在土地規(guī)劃、計劃、報批等方面給予西咸新區(qū)傾斜支持，繼續(xù)實行土地計劃指標單列，耕地占補平衡由省國土資源廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)異地補充外，最重要的是，西安、咸陽兩市及相關(guān)縣（市）政府按照統(tǒng)一管理、權(quán)責一致的原則，授權(quán)西咸新區(qū)管委會履行轄區(qū)土地管理職能，并承擔轄區(qū)耕地保護、執(zhí)法監(jiān)察、信訪維穩(wěn)等土地管理相關(guān)責任和義務(wù)。

“陜西省對西咸新區(qū)之前就有土地指標上的優(yōu)惠，現(xiàn)在不僅繼續(xù)土地傾斜，還授予土地管轄權(quán)，目前制約新區(qū)發(fā)展的普遍問題就是土地緊缺，這些都給了西咸，對于西咸新區(qū)來說是最大的利好。”張寶通坦言。

值得一提的是，除了自身管理體制、財權(quán)、土地問題破局，上述《意見》對于西咸新區(qū)亦有諸多宏觀考量和布局。

其中，最引人注目的是，針對頻頻傳出西安欲申報自貿(mào)區(qū)的消息，上述《意見》提出，整合空港新城和西安國際港務(wù)區(qū)功能，依托西安海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)和西安咸陽國際機場國家海關(guān)口岸，積極申報建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶自由貿(mào)易區(qū)。

針對空港新城，上述 《意見》提出，設(shè)立空港新城海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，開展國家跨境電子商務(wù)試點，打造絲綢之路經(jīng)濟帶交通物流樞紐，建設(shè)國家航空城實驗區(qū)。