每經(jīng)網(wǎng) 2014-11-28 09:40:13
每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京
日前,國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了一份《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿)到各工商聯(lián)及相關(guān)組織,要求12月3日前對(duì)意見(jiàn)稿進(jìn)行反饋。
作為推廣PPP(政府與社會(huì)資本合作)模式的重要制度設(shè)計(jì),由發(fā)改委牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》(以下簡(jiǎn)稱《特許經(jīng)營(yíng)法》)已經(jīng)過(guò)了八次修改討論,而這次征求意見(jiàn)的不是“法”是“管理辦法”,意味著層級(jí)的下降,有望很快出臺(tái)。
多位關(guān)心PPP的業(yè)內(nèi)人士向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示,主要還是時(shí)間緊迫,如果走立法程序,可能會(huì)拖很久,這次先出規(guī)章再在實(shí)踐中完善,進(jìn)一步走人大立法程序。
不再設(shè)立明確范圍
11月26日,國(guó)務(wù)院要求創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制,擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑,建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制。
目前PPP的工作,主要是由發(fā)改委、財(cái)政部主導(dǎo)。發(fā)改委牽頭起草的《特許經(jīng)營(yíng)法》已列入全國(guó)人大的立法計(jì)劃。而財(cái)政部則成立了政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并于9月23日發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》,近期還將公布“政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)操作指南”。
發(fā)改委自負(fù)責(zé)起草《特許經(jīng)營(yíng)法》以來(lái),已先后經(jīng)過(guò)了八次討論和修改,其中,像第五稿意見(jiàn)針對(duì)“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的范圍”一項(xiàng),共列出九大類項(xiàng)目,其中不光有煤炭、石油、天然氣等能源項(xiàng)目,還有鐵路、公路、水運(yùn)等交通運(yùn)輸項(xiàng)目等。
不過(guò),這次最新下發(fā)征求意見(jiàn)稿則沒(méi)有列出詳細(xì)的范圍,而是稱“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。”
《特許經(jīng)營(yíng)法》起草小組成員、清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者,(特許經(jīng)營(yíng)法)第八稿修改討論時(shí),專家認(rèn)為前面幾稿里設(shè)的正面清單不合適,而應(yīng)該從項(xiàng)目特點(diǎn)和物有所值來(lái)描述,意見(jiàn)提出五個(gè)鼓勵(lì)的領(lǐng)域,將來(lái)還可以出臺(tái)管理辦法或者指南進(jìn)一步細(xì)化。
明確部門權(quán)責(zé)
此前,參加征求意見(jiàn)的專家委員會(huì)成員表示,從國(guó)家層面制定的PPP法律,內(nèi)容應(yīng)該包括但不限于PPP及其應(yīng)用范圍的界定,政府審批權(quán)限、流程和管理程序等問(wèn)題,從而使之具備全國(guó)統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力,避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來(lái)的沖突。
而這次發(fā)改委征求意見(jiàn)對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目具備的條件作了規(guī)范:包括符合內(nèi)外資準(zhǔn)入等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定;具有公益性、長(zhǎng)期性、可經(jīng)營(yíng)性,風(fēng)險(xiǎn)可分擔(dān)等。
財(cái)政部76號(hào)文則提到,適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目,具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。
發(fā)改委征求意見(jiàn)稿還提到,省級(jí)政府發(fā)展改革部門會(huì)同本級(jí)財(cái)政和有關(guān)行業(yè)主管部門,制定本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)性目錄,報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)后發(fā)布?;A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)性目錄制定過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。
由于PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)部門,因此多部門的分工合作顯得尤其重要。有專家認(rèn)為,一個(gè)PPP項(xiàng)目能否成功,至少會(huì)涉及到財(cái)政、土地、規(guī)劃、住建等部門,“中國(guó)的公私合作法,應(yīng)是一個(gè)綜合性的法律,各個(gè)政府部門的協(xié)同及能力建設(shè)至關(guān)重要。”
在職責(zé)分工方面,發(fā)改委征求意見(jiàn)稿指出,國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)工作,會(huì)同有關(guān)部門制定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)綜合性政策措施。國(guó)務(wù)院財(cái)政、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)主管部門按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)政策制定和監(jiān)督管理工作。
王守清認(rèn)為,PPP立法最關(guān)鍵的問(wèn)題是定原則和框架,政府各部委的權(quán)力職責(zé)劃分,與現(xiàn)有法律沖突的問(wèn)題,“在此法律框架下,新法是很困難的,有時(shí)為一個(gè)字爭(zhēng)論一個(gè)小時(shí)。而這次征求意見(jiàn)的是‘辦法’而非‘法’,因?yàn)椋绻吡⒎ǔ绦驎r(shí)間長(zhǎng),地方又等著籌錢。”
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