每經(jīng)記者 張靜    每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張靜 發(fā)自西安    

◎每經(jīng)記者 張靜 發(fā)自西安

近期，《陜西西咸新區(qū)條例》（草案第二次征求意見稿）再次公開征求意見。

《每日經(jīng)濟新聞》記者發(fā)現(xiàn)，這是陜西首次為新區(qū)建設(shè)專門立法，相比去年底的草案送審稿（以下簡稱初稿），兩個月后的二次征求意見稿（以下簡稱二稿）內(nèi)容相去甚遠(yuǎn)，賦予西咸新區(qū)的諸多權(quán)限出現(xiàn)縮水。初稿中提出要完善西咸新區(qū)人大、政協(xié)制度，并賦予西咸新區(qū)司法、行政托管等諸多權(quán)限，但這些內(nèi)容在二稿中均被刪去。

對于兩次征求意見稿內(nèi)容的明顯出入，陜西省政府法制辦公室一位參與條例起草的人士對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，一是因為西咸新區(qū)并非一級政府，不能越過法律擁有很多一級政府才擁有的權(quán)利；第二，立法也是一個利益平衡和博弈的過程。

非一級政府的無奈

去年底，《陜西西咸新區(qū)條例》（草案送審稿）首次公開征求意見。

初稿賦予西咸新區(qū)諸多權(quán)限。在省市支持上，初稿提出陜西省政府在重大產(chǎn)業(yè)項目布局、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套以及相關(guān)專項資金等方面對西咸新區(qū)給予優(yōu)先安排。而西安、咸陽兩市及其相關(guān)縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合、予以協(xié)助。

然而兩個月后，陜西省政府法制辦發(fā)布的《陜西西咸新區(qū)條例》（草案第二次征求意見稿），則將上述內(nèi)容改為陜西省政府在土地規(guī)劃利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及相關(guān)專項資金等方面給予支持，協(xié)調(diào)、處理西咸新區(qū)發(fā)展中的重大問題。西安市、咸陽市人民政府以及有關(guān)縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家和本省有關(guān)規(guī)定，在經(jīng)濟和有關(guān)社會管理方面支持西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)。

從“優(yōu)先安排”、“積極配合”、“予以協(xié)助”到“支持”，對于上述措辭的微妙變化，陜西省政府法制辦公室人士向記者解釋稱，給予“優(yōu)先安排”的說法有失公正公平，并不合適，所以在二稿中予以避免。“我們只能說是加大力度支持，不能說‘優(yōu)先’，‘優(yōu)先’這個詞本身就有問題。”

關(guān)于地市政府支持，上述人士解釋稱，西安、咸陽是一級政府，現(xiàn)在所履行的職責(zé)本身就是其現(xiàn)有的權(quán)利，只能根據(jù)其本身所履行的職責(zé)支持西咸新區(qū)發(fā)展，西咸新區(qū)是從西安咸陽兩市劃定出來的，國務(wù)院行政區(qū)劃尚未調(diào)整，所以還屬于西安和咸陽兩市，因此兩個市也只能是支持了。

值得一提的是，為了支持西咸新區(qū)發(fā)展，陜西曾提出新區(qū)建設(shè)與陜北能源掛鉤，希望打能源牌，吸引企業(yè)投資?！蛾兾魑飨绦聟^(qū)條例》初稿中，也提出陜西應(yīng)當(dāng)鼓勵支持在陜資源開發(fā)企業(yè)積極參與西咸新區(qū)建設(shè)。不過，二稿中卻未再提及。

對于刪去此項內(nèi)容，上述人士稱，這并不影響能源政策的實施。“與陜北能源掛鉤是自由經(jīng)濟行為，沒必要在地方法規(guī)中做這樣的規(guī)定。”

多方利益博弈的結(jié)果

土地、財政、法律地位不明確，一直是西咸新區(qū)發(fā)展的重要障礙之一，西咸新區(qū)一直試圖突破。據(jù)了解，《陜西西咸新區(qū)條例》初稿是由西咸新區(qū)為主體編制，因此初稿中賦予西咸新區(qū)人大、司法、土地、行政托管等諸多相應(yīng)權(quán)限。

不過，二稿中上述內(nèi)容均被刪去。初稿中提及西咸新區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依托轄區(qū)內(nèi)人民政府實施行政管理和社會治理，逐步對新區(qū)范圍內(nèi)的街鎮(zhèn)實行行政托管，探索和實施適合西咸新區(qū)發(fā)展的治理模式。

事實上，此前西咸新區(qū)下屬灃東新城就已托管部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承擔(dān)相應(yīng)的社會事務(wù)。按照西咸新區(qū)的設(shè)想，其想把行政托管擴大到其他新城。

不過，目前看來似乎并不容易。前述參與條例起草的人士表示，之所以在二稿中沒有提及托管，是因為西咸新區(qū)涉及兩個具有行政管轄權(quán)的地市政府，在行政區(qū)劃調(diào)整之前，它不能作為一個一級主體去托管行政事務(wù)。

而西咸新區(qū)不是一級政府的現(xiàn)狀，亦讓其關(guān)于人大、政協(xié)制度的建立，以及司法機構(gòu)派出的想法成為泡影。初稿中提到西咸新區(qū)及各新城應(yīng)逐步建立和完善人大、政協(xié)工作協(xié)調(diào)機制，積極探索司法體制改革，在西咸新區(qū)探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的檢察和審判機構(gòu)。

而二稿中只保留了公安機構(gòu)派出。其中指出，設(shè)立西咸新區(qū)公安派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)西安、咸陽兩地有關(guān)西咸新區(qū)的公安工作。其余內(nèi)容均被刪除。另外，初稿中賦予的西咸新區(qū)市級國土資源管理職能，亦在第二次征求意見時刪去。“初稿是西咸新區(qū)為主體起草的，西咸新區(qū)想把自己作為一級政府來對待，但司法等屬于國家事權(quán)，并非地方事權(quán)能調(diào)整。”前述人士稱，而土地屬于一級政府的權(quán)利，西咸新區(qū)不是一級政府，很多政府的權(quán)利它自然不能行使。

前述人士亦坦言，立法是一個平衡的過程，是利益博弈的過程。二稿由陜西省人民政府法制辦公室作為主體來審查編制，編制時多次征求社會公眾、專家學(xué)者、地方政府的意見，也開了多次研討會，目前的條例仍然不成熟，還要繼續(xù)完善。