◎李宇嘉

國開行、進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行的改革方案正式獲批，這是自2006年國家第一次提出“推進(jìn)政策性銀行機(jī)構(gòu)改革”以來，官方首次系統(tǒng)地闡明了政策性銀行的功能定位、業(yè)務(wù)邊界、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)防范等政策性金融未來發(fā)展和監(jiān)管的具體問題。

1994年，國家組建三大政策性銀行，背景是國有商業(yè)銀行不良率出現(xiàn)快速上升的局面。因此，當(dāng)時(shí)的政策初衷是剝離國有商業(yè)銀行的政策性職能，為國有銀行減負(fù)并實(shí)現(xiàn)徹底的市場化運(yùn)營。與此同時(shí)，承擔(dān)起扶助國民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)（如“三農(nóng)”）、支持國家重大發(fā)展戰(zhàn)略（如西部大開發(fā)、擴(kuò)大內(nèi)需）和輔助我國優(yōu)勢產(chǎn)品的出口換匯（如基電產(chǎn)品、成套設(shè)備等）功能。

在成立初期，政策性銀行的定位、特殊功能及運(yùn)作機(jī)理并未明確，也導(dǎo)致問題在后來漸次暴露。

第一個(gè)問題是政策性銀行“與民爭利”，利用政策優(yōu)勢開展自營性業(yè)務(wù)。

如國開行向直接投資、債券承銷、財(cái)務(wù)顧問、基金管理拓展；農(nóng)發(fā)行涉足農(nóng)業(yè)商業(yè)領(lǐng)域甚至非農(nóng)、擴(kuò)大經(jīng)營商業(yè)性金融業(yè)務(wù)；進(jìn)出口銀行向海外投資、軟件出口等提供信貸支持，向進(jìn)出口企業(yè)、對(duì)外承包工程項(xiàng)目提供一般流動(dòng)資金貸款等。

第二個(gè)問題是熱衷于商業(yè)性經(jīng)營必然導(dǎo)致政策性領(lǐng)域的“空白”。

以江蘇為例，2013年，農(nóng)發(fā)行江蘇分行、進(jìn)出口銀行江蘇分行的政策性業(yè)務(wù)占比分別僅為33.04%、37.07%，接近60%的業(yè)務(wù)是賺錢的自營業(yè)務(wù)。而自營性業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，導(dǎo)致真正需要政策性扶持的金融需求難以滿足，比如“三農(nóng)”、小微企業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等。

第三個(gè)問題是風(fēng)險(xiǎn)防范不足。

根據(jù)2013年年報(bào)，國開行資本充足率達(dá)到11.28%，基本滿足非系統(tǒng)性重要銀行的監(jiān)管水平（10.5%），而其他兩家銀行自1994年成立以來一直沒有補(bǔ)充資本金。更高的資本充足率是抑制政策性銀行資產(chǎn)過度擴(kuò)張、控制政府注資規(guī)模、避免財(cái)政危機(jī)的主要手段，國際上政策性銀行都比較強(qiáng)調(diào)資本的約束，比如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行和泰國農(nóng)業(yè)合作銀行的資本充足率分別為39%和20%。

進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生重大變化，改革政策性金融的時(shí)機(jī)也已成熟。比如在傳統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)“三農(nóng)”方面，在糧食產(chǎn)量“十一連增”以及新型城鎮(zhèn)化的背景下，“糧棉油”信貸收購資金的供應(yīng)管理不再是重點(diǎn)，取而代之的是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、增加農(nóng)村公共服務(wù)投入和農(nóng)民資產(chǎn)收入，如促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)等過程中的金融支持。

在進(jìn)出口領(lǐng)域，我國優(yōu)勢產(chǎn)品已經(jīng)具備了較強(qiáng)的出口競爭力，此時(shí)若再渲染低成本的金融支持，更容易招來“雙反”的報(bào)復(fù)。但與此同時(shí)，企業(yè)走出去（兼并重組、資源獲取）的競爭力還比較低，這從2005年中海油折戟尤尼克收購等事件可見一斑。另外在開發(fā)領(lǐng)域，大型水電、“鐵公機(jī)”等基礎(chǔ)設(shè)施已見“天花板”，而新型城鎮(zhèn)化背景下的市政和公共服務(wù)設(shè)施的開發(fā)空間還很大。值得一提的是，配合未來“一帶一路”等國家發(fā)展戰(zhàn)略上，也需要強(qiáng)有力的開發(fā)金融支持。

本次改革有“三大亮點(diǎn)”，即“調(diào)定位”、“劃范圍”和“控風(fēng)險(xiǎn)”。

其中“調(diào)定位”和“劃范圍”最大的特點(diǎn)就在于明確農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行政策性職能，分別支持“走出去”和“三農(nóng)”。與此同時(shí)，一改2006年以來國開行在商業(yè)性和政策性上“搖擺不定”，明確了其開發(fā)性金融的定位，回歸市場化、國際化主導(dǎo)的定位，而不是政策性。

強(qiáng)調(diào)農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行政策性職能定位和業(yè)務(wù)范圍自不待言。國開行上述定位，一方面是新型城鎮(zhèn)化過程中，基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)公共產(chǎn)品的開發(fā)，要更多發(fā)揮市場融資的作用，國開行僅在前期孵化投入，市場機(jī)會(huì)出現(xiàn)后，要及時(shí)導(dǎo)入商業(yè)銀行信貸、資本市場債券融資等；另一方面，市場化、國際化的定位，目的在于支持企業(yè)“走出去”和“一帶一路”戰(zhàn)略，遵循市場化、國際化的原則，與沿路沿線國家在互聯(lián)互通上合作。

開發(fā)性金融回歸市場化是金融市場范圍擴(kuò)張的結(jié)果。政策性金融大行其道是二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建的產(chǎn)物，隨著市場化的推進(jìn)，各國都縮小了政策性金融的范圍。

在資本結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍上，政策性金融與國有銀行、財(cái)政存在交叉。而前者業(yè)務(wù)不僅要符合政府意圖，又要符合金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行規(guī)則，如公司治理、風(fēng)險(xiǎn)防范和可持續(xù)運(yùn)營，這不得不讓政策性金融開展一些商業(yè)性業(yè)務(wù)。但這助長了監(jiān)管套利和道德風(fēng)險(xiǎn)，拿政策性優(yōu)惠尋求商業(yè)性盈利、掩蓋商業(yè)損失。

因此，國際上運(yùn)作比較好的政策性銀行，除了市場化外，都很在意公司治理和內(nèi)控，如法國信托局、巴西社會(huì)發(fā)展銀行、泰國農(nóng)業(yè)合作銀行的商業(yè)性業(yè)務(wù)都建立了防火墻，通過子公司或分賬來實(shí)現(xiàn)；星展銀行、日本農(nóng)林漁業(yè)銀行通過上市或融資渠道國際化來倒逼良好治理結(jié)構(gòu)的建立；KDB在會(huì)計(jì)審計(jì)、增資預(yù)算和金融監(jiān)管方面，接受不同機(jī)構(gòu)的嚴(yán)管。

因此，盡管此次強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充資本來防范風(fēng)險(xiǎn)，這是第三個(gè)亮點(diǎn)，但這是不夠的，國有控股商業(yè)銀行目前不良率連續(xù)出現(xiàn)反彈就是例證。更關(guān)鍵的在于，建立業(yè)務(wù)防火墻、完善內(nèi)控監(jiān)管、鼓勵(lì)商業(yè)性金融適時(shí)介入（如通過銀團(tuán)貸款）、完善公共產(chǎn)品市場化的、國際通用的融資渠道（PPP、債券）。特別是要將政策性金融限定于為培育市場“作嫁衣”，在市場成熟后及時(shí)退出，以便給市場化金融騰出效率空間。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）