每經(jīng)編輯 金微    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

財(cái)政部近日印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，以有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership簡(jiǎn)稱PPP）項(xiàng)目實(shí)施，保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。按照指引要求，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”

北京市資略律師事務(wù)所合伙人徐向東在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說，財(cái)政部指引的出臺(tái)，意味著政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目，必須通過財(cái)政承受能力論證，才能采用PPP模式實(shí)施，沒有通過論證的，不宜采用PPP模式實(shí)施。

承受力指引有利于化解風(fēng)險(xiǎn) 

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，財(cái)政部所稱財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。

財(cái)政部要求，各級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）要以財(cái)政承受能力論證結(jié)論為依據(jù)，會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌做好項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等全生命周期管理工作。

根據(jù)《指引》，PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。

對(duì)于股權(quán)投資支出，指引稱，應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無(wú)形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。

運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。對(duì)政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任。

對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。

財(cái)政部稱，開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

或讓PPP模式回歸理性 

目前，在財(cái)政收入下滑、地方債壓力之下，PPP模式成為地方大力推行的融資模式。近日，河南、貴州等地均推出千億級(jí)的PPP項(xiàng)目，加上此前十多省份出臺(tái)的PPP項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目總投資已接近兩萬(wàn)億元?！　∵@些規(guī)模龐大的PPP項(xiàng)目中，有相當(dāng)部分目前只是規(guī)劃，尚未開始運(yùn)作，而當(dāng)這些項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作后，地方政府需要對(duì)這些項(xiàng)目的財(cái)政承受能力進(jìn)行論證和評(píng)估。

徐向東認(rèn)為，該論證的出臺(tái)對(duì)當(dāng)前的PPP熱潮影響是重大的，會(huì)使PPP模式回歸理性和規(guī)范。

指引明確提到，財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。財(cái)政支出能力評(píng)估，是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響；行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過于集中。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，財(cái)政部今年2月發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引征求意見稿》，對(duì)于每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過5%。這次正式出臺(tái)的指引則在原征求意見稿增加了5%，同時(shí)給予各地方政府一定的裁量權(quán)。并明確，省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。

《指引》鼓勵(lì)列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)。同時(shí)，審慎控制新建PPP項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收。

徐向東認(rèn)為，財(cái)政能力能否承受，與物有所值評(píng)價(jià)不同，一定是由政府決定的，而不是由咨詢機(jī)構(gòu)決定的，或者專家評(píng)出來的。如果下一步《物有所值評(píng)價(jià)指引》再出臺(tái)，與前期財(cái)政部發(fā)布的PPP操作指南、PPP合同指南，構(gòu)成渾然一體、系統(tǒng)化的PPP操作指導(dǎo)文件。整個(gè)PPP運(yùn)作的基本規(guī)范性文件成型。“中國(guó)的PPP必定是解決政府性債務(wù)、適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)常態(tài)、采用PPP模式三位一體的平衡。”