◎李宇嘉

日前，國(guó)土資源部發(fā)布了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006~2020年）調(diào)整方案》，明確調(diào)低了2020年前京津滬的耕地保護(hù)措施，三地保有量分別從21.47萬公頃、43.73萬公頃和24.93萬公頃，調(diào)低至11.07萬公頃、33.40萬公頃和18.80萬公頃。

目前，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006~2020）》明確的量化指標(biāo)，是包括京津滬在內(nèi)的特大城市執(zhí)行耕地保護(hù)任務(wù)的“紅線”。但是，隨著城市規(guī)模快速擴(kuò)張，京津滬三地距離突破2020年耕地保護(hù)指標(biāo)已是“咫尺之遙”。

由此，三大直轄市調(diào)減耕地保護(hù)措施，或許是城市擴(kuò)張倒逼所致。但筆者認(rèn)為，此舉可能意味著國(guó)家對(duì)特大城市供地的政策思路開始轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，人口、資源向大城市和都市圈集聚，將是未來我國(guó)城市化的主旋律，也是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和轉(zhuǎn)型的載體，土地和空間規(guī)劃也應(yīng)順應(yīng)城市化新規(guī)律。

2003年以來，基于區(qū)域平衡和控制城市規(guī)模的考慮，東部區(qū)域及特大城市一直強(qiáng)調(diào)要“減量供地”，甚至“零供地”。但過去10多年，人口卻主要向以京滬廣深為核心的東部三大都市圈遷徙。因此，城市化過程中，建設(shè)用地配置并不能適應(yīng)就業(yè)和人口流動(dòng)方向。

土地供應(yīng)不足是特大城市“地王”頻現(xiàn)和房?jī)r(jià)上漲的重要推手。近年來，一線城市宅地供應(yīng)零增長(zhǎng)，甚至是負(fù)增長(zhǎng)。2016年上半年，北京僅供應(yīng)宅地38.7萬平方米。宅地供應(yīng)屢創(chuàng)歷史新低，惡化了市場(chǎng)供求預(yù)期，成為“逢拍地、必地王”的主要推手。

目前，包括北京在內(nèi)的特大城市，地王和房?jī)r(jià)相互推動(dòng)，住房供應(yīng)“豪宅化”已經(jīng)成為常態(tài)，平均按揭月供收入比、租金收入比均超過了50%。一般來說，房?jī)r(jià)和租金是實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)成本，房?jī)r(jià)和租金快速上漲導(dǎo)致城市集聚效應(yīng)弱化，用工成本和公共服務(wù)分?jǐn)偝杀旧仙?/p>

近年來，城市邊界快速擴(kuò)張，“城市病”愈演愈烈，“空城”現(xiàn)象、人為的用地和空間浪費(fèi)現(xiàn)象突出，大城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來了空間再造的訴求。因此，國(guó)家以控制新增建設(shè)用地倒逼特大城市向存量要空間。但是，由于房?jī)r(jià)快速上漲，以舊城改造為主的“存量盤活”成本高、周期長(zhǎng)，涉及利益群體繁雜，且已形成與房?jī)r(jià)上漲交互的循環(huán)，因此，中短期內(nèi)，“存量盤活”很難為城市騰挪出低成本的空間資源。

因此，特大城市用地政策亟待調(diào)整。糧食和耕地保護(hù)應(yīng)是全國(guó)目標(biāo)，而非區(qū)域僵化的量化指標(biāo)考核。建設(shè)用地產(chǎn)出效率高的特大城市，不應(yīng)以高房?jī)r(jià)、低效率為代價(jià)保持耕地。

土地從第一產(chǎn)業(yè)到第二、三產(chǎn)業(yè)的功能轉(zhuǎn)變，可以平抑房?jī)r(jià)，還能創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，包括投資、稅收和就業(yè)。同時(shí)，土地功能轉(zhuǎn)變也有利于吸納外來農(nóng)業(yè)人口，從而為人口轉(zhuǎn)出地區(qū)的宅基地復(fù)墾為耕地、耕地規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造條件。

另外，就耕地保護(hù)而言，完全可通過建設(shè)用地“增減掛鉤”、耕地“占補(bǔ)平衡”實(shí)現(xiàn)。也就是說，北京等大城市調(diào)減的耕地，可通過其他地區(qū)宅基地和非農(nóng)建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，并以市場(chǎng)化交易的方式來平衡。這樣，其他地區(qū)農(nóng)業(yè)人口也分享到了城市化、土地市場(chǎng)化和資本化的巨大紅利。此舉不僅有利于縮減地區(qū)間的貧富差別，而且有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口攜帶土地紅利進(jìn)入城市，降低城市化成本。

目前，經(jīng)濟(jì)繼續(xù)“探底”，投資、消費(fèi)、出口等傳統(tǒng)“三駕馬車”還在下行，而新興產(chǎn)業(yè)體量上難當(dāng)大任，“穩(wěn)增長(zhǎng)”壓力當(dāng)前，也讓改革推進(jìn)面臨困難。同時(shí)，人口、資源繼續(xù)向特大城市集聚，特別是以都市圈為主的核心區(qū)域。未來，這些區(qū)域在房地產(chǎn)投資和基建投資、消費(fèi)水平保持和升級(jí)上、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)上，具有非常重要的作用。一定程度上、有條件地松綁耕地保護(hù)指標(biāo)，將為上述綜合作用的發(fā)揮創(chuàng)造空間條件，這也將塑造我國(guó)樓市空間發(fā)展的新格局。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）