2月16日，浙江省德清縣國土局負責人來到北京，準備參加國土資源部的一次會議。參會的還有全國其他33個省市國土部門負責人，數(shù)天后，他們將一同返回，醞釀一場土地市場的旋風。

包括德清縣在內(nèi)34個地區(qū)均是1月22日國土資源部印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點方案》（以下簡稱《方案》）中所指定的建立土地二級市場的試點城市，他們的共同點是轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易量較大且不動產(chǎn)登記工作基礎(chǔ)較好?！斗桨浮诽岢鲆笤?018年底，34個試點地區(qū)要建立符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場要求，產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全的土地二級市場，市場規(guī)則基本完善，土地資源配置效率顯著提高。

土地流轉(zhuǎn)的主要形式包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等多種形式。國土資源部一位人士對經(jīng)濟觀察報說，土地抵押對支撐經(jīng)濟發(fā)展、國有企業(yè)改革起到重要的作用，中國商業(yè)銀行的貸款額大部分依靠不動產(chǎn)抵押實現(xiàn)。

同時，該人士還表示，很多開發(fā)商和個人買房投資一樣，會將囤地作為一種投資，這造成建設(shè)用地的浪費。促進土地二級市場完善，從嚴增收土地閑置費可以增加開發(fā)商保有土地的成本，促進建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，增加土地利用效率，盤活整個土地市場。從而對房價產(chǎn)生影響，對中心城市的房價可能起到一定的平抑作用。

在《方案》中也提到，國土資源部將會會同相關(guān)部門，密切跟蹤試點地區(qū)工作進展，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，完善配套制度，并及時提出制訂和修改相關(guān)法律、法規(guī)、政策的建議。

中國人民大學土地與政策研究中心主任葉劍平認為，目前來看修改法律顯得很有必要，因為只有修改相關(guān)法律才能與現(xiàn)階段的一系列改革相適應(yīng)，這也是供給側(cè)改革的一部分。

34個試點盤活二級市場

土地二級市場是中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要組成部分。《方案》稱，實行土地有償使用制度近30年來，土地二級市場對促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和改革深入，土地二級市場交易規(guī)則不健全，政府的服務(wù)和監(jiān)管不完善，交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范等問題突出，制約了存量土地資源的盤活利用，難以滿足新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。

國土部一位人士告訴經(jīng)濟觀察報，現(xiàn)在提出完善二級市場，是適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的必要措施。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，通過招拍掛取得的土地可以抵押；具有房屋所有權(quán)的房屋也可以抵押，房屋所占有的土地使用權(quán)隨之一同抵押。土地使用權(quán)抵押時，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押。土地抵押對于支撐經(jīng)濟發(fā)展、國有企業(yè)改革起到重要的作用，中國商業(yè)銀行的貸款額大部分依靠不動產(chǎn)抵押實現(xiàn)。

此次進入34個試點區(qū)域名單的上海市松江區(qū)曾經(jīng)在2015年也被選為集體建設(shè)性用地入市試點。該區(qū)規(guī)劃與土地管理局規(guī)劃建筑管理科科長沈杰接受經(jīng)濟觀察報采訪時表示，在2015年因為入市地塊較少，企業(yè)普遍沒有抵押的需求。上海市金融辦曾組織銀行等機構(gòu)草擬文件，確定了集體建設(shè)用地抵押入市的方案，方案出來后，國土部門特意詢問土地使用者是否需要抵押。“因為資金量夠，對方?jīng)]有抵押需求，到2017年2月，尚未有集體用地抵押案例”。

而德清縣的建設(shè)用地抵押服務(wù)已經(jīng)成為國土部門日常工作的一部分。沈杰認為，是否有抵押需求和企業(yè)的經(jīng)濟實力、地塊的總價有關(guān)。如果地塊小、總價低，對企業(yè)實力要求相對小。如果地塊較大，企業(yè)后期開發(fā)強度相應(yīng)增加，對資金的要求較大。葉劍平認為，建設(shè)用地抵押和當?shù)厥袌霭l(fā)達程度、區(qū)位條件、當?shù)劂y行的政策有關(guān)，浙江德清縣就屬于市場認可抵押的地區(qū)。

德清縣國土局一位負責人接受經(jīng)濟觀察報采訪時說，工業(yè)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押該市一直在做，已成為日常工作的一部分。企業(yè)將工業(yè)用地及附著建筑轉(zhuǎn)讓給另一家企業(yè)，可以直接到國土局辦理；而建設(shè)用地上建筑的租賃，按照規(guī)定是要到國土局辦理手續(xù)，但實際操作中，因為租賃屬于使用權(quán)人自身行為，大部分企業(yè)選擇自行交易，未到國土局辦理。而作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試點之一，截至2016年6月，德清縣已有16宗共約170畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地獲得抵押貸款，涉及抵押總額4182.2萬元。

差異化政策

《方案》提出，各試點實施差別化的稅費政策。各地可根據(jù)本地實際，在地方權(quán)限內(nèi)探索差別化的稅費政策。充分發(fā)揮城鎮(zhèn)土地使用稅在節(jié)約集約用地中的作用。對于閑置土地，從嚴征收土地閑置費。

沈杰表示，文件中提到從嚴征收閑置費，并沒有確定具體的標準。具體征收辦法需要松江區(qū)國土分局經(jīng)過市一級國土部門的批準。按照規(guī)定，所有草擬文件要經(jīng)過市一級國土部門的審核，因為試點除了涉及到國土部門，還涉及到其他部門，具體標準還需要上級其他部門的參與。

德清縣國土局一位負責人也告訴經(jīng)濟觀察報，目前該市執(zhí)行的是國土部相關(guān)規(guī)定，對于土地閑置滿兩年的，將依法無償收回、堅決無償收回或者重新安排使用。對于土地閑置滿一年不滿兩年的，開發(fā)商需按出讓或劃撥土地價款的20%交納土地閑置費。而未來從嚴征收的標準，還需要進一步研究。

葉劍平認為，差異化征收政策和產(chǎn)業(yè)布局有關(guān)系。有的地區(qū)市場發(fā)達，有的地區(qū)相對落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡意味著不能采取一刀切的政策，應(yīng)該根據(jù)所在的區(qū)位、周圍的市場狀況，使其成為城市發(fā)展的一個配套措施。建設(shè)用地可以用來做物流、商業(yè)、養(yǎng)老等用途，不同的用途對土地的閑置費征收政策很有必要。試點探索完成后，或許下一步會形成相對統(tǒng)一的模式。由于產(chǎn)權(quán)不完善的原因，全國建設(shè)用地抵押不是很多，目前來看大都集中在試點地區(qū)。

葉劍平說，按照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，土地是不允許買賣、抵押的?！斗桨浮分刑岬?，國土資源部會同相關(guān)部門，密切跟蹤試點地區(qū)工作進展，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，完善配套制度，并及時提出制訂和修改相關(guān)法律、法規(guī)、政策的建議。葉劍平認為，修改法律顯得很有必要，因為只有修改相關(guān)法律才能與現(xiàn)階段的一些列改革相適應(yīng)，這也是供給側(cè)改革的一部分。

土地供應(yīng)影響房價

該國土部人士表示，《方案》體現(xiàn)出盡量少占耕地，促進土地集約利用的思路。這一思路會增加土地的供應(yīng)量。存量的建設(shè)用地充分利用起來后，可能會對房價產(chǎn)生影響。但是對于房價的作用不能一概而論，中國房價出現(xiàn)兩級分化的局面，相對于三四線城市，一線城市的房價不斷上漲。土地存量盤活后，會增加土地供給，對一線城市的房價可能起到一定的平抑作用；三四線城市情況不同，基礎(chǔ)設(shè)施完善、人口凈流入、經(jīng)濟較水平較高的城市，也可以增加土地供給，對房價產(chǎn)生平抑作用。對于經(jīng)濟形勢不好，商品房存量過剩的城市來說，土地供應(yīng)、房價受到的影響有限。而解決后者的問題，可能需要政府出臺文件，改變建設(shè)用地的用途，才能將土地盤活。

葉劍平也認為，二級市場的盤活是將閑置的土地利用起來，提高了土地的供應(yīng)量，對房價有一定的緩解作用。但是作用是否明顯，由盤活的閑置土地存量決定。