圖片來源：視覺中國(guó)

近兩年來，我國(guó)無人機(jī)呈爆發(fā)式增長(zhǎng)——從旅游景區(qū)、影視基地到重大新聞現(xiàn)場(chǎng)，頻頻可見無人機(jī)“忙碌的身影”。然而，從無人機(jī)行業(yè)管理到使用者的飛行資質(zhì)、行為準(zhǔn)則等，仍存在監(jiān)管漏洞；頻頻出現(xiàn)的“黑飛”“闖入禁飛區(qū)域”等現(xiàn)象，更為無人機(jī)的發(fā)展蒙上陰影。無人機(jī)的管理漏洞主要在哪些方面？如何才能更為有效地進(jìn)行規(guī)范與管理？

飛行大多未申報(bào)

采購(gòu)使用隨意，頻繁闖入禁飛區(qū)域，鮮有被追責(zé)

“不讓飛的地方不拍就是了。一般知道是禁區(qū)肯定不會(huì)去，也不會(huì)去用作非法用途。”作為媒體從業(yè)人員，家住昆明的李興(化名)使用無人機(jī)時(shí)一直小心翼翼。但嚴(yán)格意義上說，由于從未申報(bào)飛行計(jì)劃，李興的所有飛行仍然屬于“黑飛”。

李興告訴記者，兩年前，無人機(jī)開始成為不少媒體的標(biāo)配，他在國(guó)內(nèi)某電商網(wǎng)站上選購(gòu)時(shí)，“就是談?wù)剝r(jià)格，賣方?jīng)]有問干嘛用，也沒說過哪些地方不能飛。”

在記者調(diào)查的十幾位微型無人機(jī)使用者中，從未有任何一位申報(bào)過飛行計(jì)劃，“黑飛”恰是目前微型無人機(jī)的使用常態(tài)。同時(shí)，李興考慮到自己工作的特點(diǎn)，還有別的擔(dān)憂：“如果報(bào)了很難批下來，或?qū)徟鷷r(shí)間過長(zhǎng)，還不如直接飛，反正到現(xiàn)在也沒聽說誰因?yàn)轱w無人機(jī)被追究過責(zé)任。”

另一方面，今年2月份以來，僅無人機(jī)闖入昆明機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)的事件就有5起。據(jù)媒體報(bào)道，杭州、汕頭等多地機(jī)場(chǎng)同樣出現(xiàn)過無人機(jī)闖入機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)的情況。

昆明長(zhǎng)水機(jī)場(chǎng)相關(guān)負(fù)責(zé)同志介紹說：“昆明機(jī)場(chǎng)航班起降密度大，一旦遇到無人機(jī)，飛機(jī)基本沒有避讓空間；另外航空器以高速進(jìn)近降落，此時(shí)飛行高度較低，如果發(fā)生無人機(jī)危險(xiǎn)靠近航班飛機(jī)，或者發(fā)生無人機(jī)與飛機(jī)碰撞，后果不堪設(shè)想。”

實(shí)際上，除了機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)，部分政府機(jī)關(guān)、軍事重地、邊境地區(qū)等區(qū)域同樣限制無人機(jī)使用。有受訪者告訴記者，近年來不乏因?yàn)闊o人機(jī)在“敏感區(qū)域”進(jìn)行航拍而被投訴、甚至被調(diào)查的案例。同時(shí)，在人口密集區(qū)，無人機(jī)飛行中撞到建筑物或者傷到行人的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

但對(duì)無人機(jī)銷售者來說，管理規(guī)定似乎并不是他們特別關(guān)心的問題。記者咨詢一位某品牌無人機(jī)的銷售人員時(shí)，得到的信息主要是產(chǎn)品的性能和價(jià)格。是否有“禁飛區(qū)”？該銷售人員表示：“你別在監(jiān)獄和機(jī)場(chǎng)飛就行。”是否需要實(shí)名制購(gòu)買？銷售人員干脆做起了促銷：“據(jù)說之后就要實(shí)行實(shí)名制了，要買還是早點(diǎn)出手……”

規(guī)范管理漏洞多

追查取證困難，具體罰則缺失，法規(guī)宣傳力度不夠

事實(shí)上，與消費(fèi)級(jí)無人機(jī)“黑飛”頻發(fā)相比，工業(yè)級(jí)無人機(jī)的使用要規(guī)范得多。云南省基礎(chǔ)測(cè)繪技術(shù)中心主任柯樽杰告訴記者，“操作員飛行員證、無人機(jī)適航性都沒問題，每次飛行都會(huì)提前向空軍管理部門申報(bào)飛行計(jì)劃。”不過，由于現(xiàn)在消費(fèi)級(jí)無人機(jī)“黑飛”現(xiàn)象普遍，柯樽杰擔(dān)心長(zhǎng)此以往，將影響合法無人機(jī)飛行計(jì)劃的審批。

關(guān)于對(duì)無人機(jī)的管理規(guī)定，中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)執(zhí)行秘書長(zhǎng)、無人機(jī)管理辦公室主任柯玉寶表示：“人員要有航空器駕駛執(zhí)照；航空器要有適航證書，但國(guó)家尚無專門法律規(guī)定無人機(jī)適航，因此這一條暫時(shí)可以豁免。”但根據(jù)《通用航空飛行管制條例》等規(guī)定，盡管“室內(nèi)運(yùn)行的無人機(jī)、視距內(nèi)飛行的微型以下的無人機(jī)以及人煙稀少、空曠的非人口稠密區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)的無人機(jī)”不需要執(zhí)照飛行，但所有飛行都需要向飛行管制部門申報(bào)計(jì)劃。

同時(shí)，根據(jù)規(guī)定，從事通用航空飛行活動(dòng)的單位、個(gè)人，凡是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飛行、未按批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃飛行、不及時(shí)報(bào)告或者漏報(bào)飛行動(dòng)態(tài)、未經(jīng)批準(zhǔn)飛入空中限制區(qū)域和空中危險(xiǎn)區(qū)域的，由有關(guān)部門按照職責(zé)分工責(zé)令改正，給予警告；造成重大事故或者嚴(yán)重后果的，依照刑法追究刑事責(zé)任。

但昆明長(zhǎng)水機(jī)場(chǎng)相關(guān)負(fù)責(zé)同志也坦言，“無人機(jī)活動(dòng)隱蔽性大、進(jìn)退快速、追查取證困難”。云南飛虎駝峰通用航空有限公司董事長(zhǎng)朱俊坤提到，具體罰則的缺失也增加了無人機(jī)管理的難度。“比如在某個(gè)禁飛區(qū)飛無人機(jī)，執(zhí)法人員可以勸阻，有的執(zhí)法部門還會(huì)沒收無人機(jī)，但真要細(xì)究起來，‘沒收’行為并沒有法律依據(jù)。”

“對(duì)無人機(jī)的管理確實(shí)存在一定漏洞，但更重要的是宣傳力度不夠。”據(jù)柯玉寶介紹，目前對(duì)大眾最常見的消費(fèi)級(jí)無人機(jī)的管理主要是管人、管機(jī)、管飛行規(guī)則，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，不同機(jī)型都有嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定，但飛手對(duì)這些規(guī)定的知曉度并不高。

“產(chǎn)業(yè)發(fā)展太快，管理還沒有跟上。”柯玉寶認(rèn)為，目前的亂象，與近兩年無人機(jī)的爆發(fā)式增長(zhǎng)不無關(guān)系。“大家剛開始接觸汽車時(shí)，不遵守交通規(guī)則的也不少，可現(xiàn)在遵守交規(guī)已經(jīng)成為共識(shí)。”

航空文化需普及

降低守法成本，向大眾普及航空文化，促進(jìn)健康有序發(fā)展

據(jù)了解，昆明機(jī)場(chǎng)接連發(fā)生無人機(jī)威脅民航客機(jī)安全事件之后，當(dāng)?shù)匾殉雠_(tái)新規(guī)，加強(qiáng)凈空保護(hù)。目前，已有生產(chǎn)商根據(jù)昆明機(jī)場(chǎng)的凈空保護(hù)要求，發(fā)布了最新升級(jí)的多邊形禁飛區(qū)、限飛區(qū)策略。經(jīng)過協(xié)調(diào)，昆明市政府也下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)昆明長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的通告》，明確指出，未經(jīng)民用航空管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，禁止擅自進(jìn)行無人機(jī)、航空模型等飛行活動(dòng)。另外，機(jī)場(chǎng)也與當(dāng)?shù)卣拜爡^(qū)派出所組成聯(lián)合巡查組，開展了重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合巡查工作。

根據(jù)公安部今年1月新發(fā)布的《治安管理處罰法》(修訂公開征求意見稿)，未來對(duì)違反國(guó)家規(guī)定在低空飛行無人機(jī)、動(dòng)力傘、三角翼等通用航空器、航空運(yùn)動(dòng)器材，或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。

朱俊坤認(rèn)為，應(yīng)降低使用無人機(jī)的守法成本，“既要進(jìn)一步完善相關(guān)技術(shù)手段，也要優(yōu)化、簡(jiǎn)化審批流程。”

柯玉寶介紹說，目前中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)無人機(jī)管理辦公室已經(jīng)推出U—Cloud(優(yōu)云)系統(tǒng)，無人機(jī)使用者可以在該網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)免費(fèi)查詢哪些地區(qū)是禁區(qū)或限制區(qū)，在部分地區(qū)還可以通過優(yōu)云免費(fèi)申報(bào)飛行計(jì)劃，“不過目前只接受運(yùn)營(yíng)人的申報(bào)，監(jiān)管部門還沒有足夠人力審批個(gè)人申報(bào)。”

與此同時(shí)，目前國(guó)家已經(jīng)在研究出臺(tái)無人機(jī)識(shí)別碼和“電子圍欄”的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，未來有望出臺(tái)統(tǒng)一的電子圍欄國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)無人機(jī)廠商需要按照國(guó)家發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。“無人機(jī)在出廠的時(shí)候就應(yīng)該把機(jī)場(chǎng)的數(shù)據(jù)錄入，從而保證，凡是飛行禁區(qū)無人機(jī)是進(jìn)不去的。”柯玉寶說，“目前的電子圍欄多為無人機(jī)生產(chǎn)商自己設(shè)置的，但是其全面性、權(quán)威性不夠。”

相關(guān)專家同時(shí)強(qiáng)調(diào)，無人機(jī)“黑飛”事件之所以屢禁不止，“深層原因是國(guó)內(nèi)的航空文化沒有普及。其實(shí)，只要如實(shí)申報(bào)計(jì)劃基本上都能航飛，不能的情況也會(huì)加以說明。如果民用無人機(jī)駕駛員甚至是大眾都知道怎樣操作無人機(jī)才是合理、合法的，那么民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)將能夠更加健康、有序發(fā)展。”

記者手記

讓飛手“方便地被管理”

兩三年前，無人機(jī)還是一個(gè)特別“高大上”的小眾工具；如今，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，特別是消費(fèi)級(jí)的微型無人機(jī)，其發(fā)展之快、用途之廣、未來之潛力，已超乎想象。但不得不承認(rèn)，飛速發(fā)展的無人機(jī)，由于多次“闖禍”，管理亟須加強(qiáng)亦已成共識(shí)。

如何管理？關(guān)鍵還是做好安全和效率的平衡術(shù)。一方面，對(duì)于機(jī)場(chǎng)、監(jiān)獄等敏感地區(qū)和人口密集區(qū)，安全應(yīng)該是最優(yōu)先的考量，違法成本該提高就要提高，從而倒逼飛手自律；另一方面，對(duì)于普通區(qū)域，則應(yīng)該更多考慮效率，合理管制。

實(shí)際上，也只有讓飛手能夠方便地“實(shí)現(xiàn)被管理”，才能讓無人機(jī)管理成為常態(tài)。比如，通過技術(shù)參數(shù)的設(shè)定劃定自主飛行的空域、在線申報(bào)飛行計(jì)劃等措施，既便利了空管部門審批，也減少了飛手“跑斷腿”的難題……完善無人機(jī)管理，不妨從這些領(lǐng)域破題。