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鹽改“轉(zhuǎn)代批”問題不解決,地方保護(hù)主義難以破除

每日經(jīng)濟(jì)新聞 2017-07-25 01:42:24

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 謝欣 每經(jīng)編輯 陳俊杰    

每經(jīng)記者 謝欣 每經(jīng)編輯 陳俊杰

本輪鹽業(yè)體制改革從今年1月1日正式實施以來,在“食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入流通和銷售領(lǐng)域”及“食鹽批發(fā)企業(yè)的跨區(qū)域經(jīng)營”等方面實現(xiàn)政策破冰。截至目前,政策落地已半年多,從政策實施的實際情況來看,本輪改革也遭遇了諸多現(xiàn)實困境。

就此,《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者(以下簡稱NBD)于近日專訪了深度關(guān)注鹽業(yè)體制改革的專家,上海市“晨光學(xué)者”、中國行政法學(xué)研究會理事、上海市行政法學(xué)研究會秘書長、上海交通大學(xué)凱源法學(xué)院何淵副教授。

何淵認(rèn)為,當(dāng)前最棘手的問題是一些地方鹽務(wù)局違法利用“批發(fā)許可證”狙擊跨區(qū)域經(jīng)營的外地鹽。本輪鹽業(yè)改革亟待“市場活力”和“垂直管理”來破除“地方保護(hù)主義”,而當(dāng)前的“轉(zhuǎn)代批”不合法問題,給一些地方的“地方保護(hù)主義”披上了合法的外衣,單純的想依靠政企分離也不能解決這一問題。他建議,應(yīng)當(dāng)采取進(jìn)一步的市場化和中央垂直管理來破除當(dāng)前困境。全部或部分取消批發(fā)許可證,進(jìn)一步實行市場化。

●關(guān)于當(dāng)前存在的“地方保護(hù)主義”

NBD:您如何看現(xiàn)在有輿論認(rèn)為在鹽改中出現(xiàn)了地方保護(hù)主義?

何淵:從目前的情況,除了京、津、滬等直轄市以及陜西等少數(shù)省份以外,其他地方的食鹽生產(chǎn)和批發(fā)都由地方性國企掌握,由此也派生出地方政府在鹽務(wù)問題上的公司化趨勢,鹽務(wù)的“地方割據(jù)主義”也是客觀存在。這一點在本輪改革放開省級鹽務(wù)公司和生產(chǎn)企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營之后變得非常明顯。

NBD:鹽改過程中的地方保護(hù)主義存在的原因是什么?

何淵:據(jù)我了解,本輪鹽改之前,從食鹽出廠到消費者都只能走本地鹽業(yè)公司統(tǒng)一批發(fā)的單一渠道。這種行政性壟斷的利潤毫無疑問是超額的。而本輪鹽改之后,食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和外省的省級食鹽批發(fā)企業(yè)開始進(jìn)行跨區(qū)域經(jīng)營,再加上食鹽的自主定價,這對食鹽市場的沖擊很大,直接動了本地鹽業(yè)公司的奶酪,挑戰(zhàn)了其行政性壟斷地位。因此,本地鹽業(yè)公司利用其另一身份“鹽務(wù)局”所擁有的行政權(quán)抵制“跨區(qū)域經(jīng)營”就不難理解了。

NBD:那這些地方保護(hù)主義具體存在哪些行為模式呢?

何淵:以利益爭奪最為激烈的某省為例,我總結(jié)了大概幾點:一,本地鹽務(wù)局增設(shè)外鹽企業(yè)經(jīng)營義務(wù),變告知和備案為行政許可;二,本地鹽務(wù)局長期扣留外地鹽企的生產(chǎn)許可證和批發(fā)許可證;三,本地鹽務(wù)局以先行登記保存的名義無限期扣押外地企業(yè)食鹽;四,本地鹽務(wù)局以規(guī)范性文件形式公告不合格或不合規(guī)的外地鹽企,公告形式也包括電視臺黃金時間插播;五,本地鹽務(wù)局以腳臭等質(zhì)量問題為借口,長期扣押外鹽;六,本地鹽務(wù)局以無批發(fā)許可證卻批發(fā)外鹽為由,而無批發(fā)許可證批發(fā)本地鹽卻被認(rèn)為是合法的“現(xiàn)有渠道”行為。

●“轉(zhuǎn)代批”需要進(jìn)一步完善

NBD:地方保護(hù)主義的具體表現(xiàn)似乎都是在流通環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的?

何淵:因為實際上在流通環(huán)節(jié)存在著一個食鹽批發(fā)許可證的問題,也就是俗稱“轉(zhuǎn)代批”合法性的問題。目前的《食鹽專營條例》第10條規(guī)定:國家對食鹽批發(fā)實行批發(fā)許可證制度。經(jīng)營食鹽批發(fā)業(yè)務(wù),必須依法申請領(lǐng)取食鹽批發(fā)許可證。未取得食鹽批發(fā)許可證的,不得經(jīng)營食鹽批發(fā)業(yè)務(wù);第14條規(guī)定:食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位,應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)厝〉檬雏}批發(fā)許可證的企業(yè)購進(jìn)食鹽。

NBD:那么這個法規(guī)對當(dāng)前鹽改的具體實施起了什么影響呢?

何淵:改革前,鹽業(yè)公司食鹽銷售渠道有6種,改革后的食鹽銷售渠道增加到11種。而工信部的211號文進(jìn)一步對改革過渡期內(nèi)的鹽業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營模式進(jìn)行了總結(jié),具體包括通過自建物流系統(tǒng)或與第三方物流企業(yè)簽訂配送合同委托送到食鹽終端用戶;通過自建分公司進(jìn)行食鹽銷售業(yè)務(wù);通過自建銷售網(wǎng)點直接開展食鹽銷售業(yè)務(wù)以及通過現(xiàn)有渠道開展食鹽銷售業(yè)務(wù)四種模式。但事實上,不管是哪種途徑,實踐中都不得不委托沒有食鹽批發(fā)許可資質(zhì)的單位、個人開展多級分銷經(jīng)營。

NBD:為什么會出現(xiàn)這種情況?

何淵:這是由食鹽本身所具有的價格低、附加值低、質(zhì)量重、消耗慢等客觀屬性所決定的,食鹽銷售根本不可能全部實現(xiàn)直接的一級分銷,而往往是需要與醬油、味精等調(diào)味品或大米等生活必需品一起層層批發(fā),即通過密集的分銷渠道才能把食鹽最終送到消費者手上。

就拿物流發(fā)達(dá)的上海為例,根據(jù)我了解到的準(zhǔn)確銷售數(shù)據(jù):2015年上海的食鹽銷售有約74%是通過農(nóng)貿(mào)市場多級轉(zhuǎn)代批途徑銷售的,而通過直營終端銷售不到2%;2016年通過農(nóng)貿(mào)市場多級轉(zhuǎn)代批途徑銷售大概在78%,通過直營終端銷售的是大概只有1.5%。即便是物流發(fā)達(dá)的上海也主要通過農(nóng)貿(mào)市場多級轉(zhuǎn)代批途徑銷售食鹽,中西部地區(qū)的情況可想而知,轉(zhuǎn)代批的比例顯然會更高。

NBD:但這樣實際上是違規(guī)的?

何淵:嚴(yán)格來說,這種在實踐中普遍存在的“多層分銷的食鹽銷售模式”是違反《食鹽專營條例》第10條的。于是在這種情況下,本地鹽業(yè)管理部門以《食鹽專營條例》第10條和第14條為法律依據(jù),頻頻利用利用“批發(fā)許可證”阻擊外鹽食鹽跨區(qū)域(?。┙?jīng)營。還在事實上造成了本地鹽務(wù)局的選擇性執(zhí)法,也就是對于同樣的多層批發(fā)經(jīng)營行為,對本地鹽業(yè)公司以“現(xiàn)有渠道”為由以合法行為對待,而對外地鹽業(yè)公司則以“非法經(jīng)營”對待。

NBD:工信部211號文里提到的自建物流或委托第三方物流不能解決這個問題么?

何淵:據(jù)我了解,一箱20公斤的食鹽,價值大概50元,用某電商物流價格來算,直接配送的快遞費是8元,僅物流費就占到了銷售價的16%,這樣的成本顯然是鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)不能承受的。而如果“取消多級轉(zhuǎn)代批經(jīng)營體系”的話,鹽企很可能就會提高食鹽價格將成本轉(zhuǎn)嫁給終端消費者。這樣的話改革結(jié)束鹽價反而會上升,鹽業(yè)改革的悖論也必將出現(xiàn),并且很可能越是中西部交通不發(fā)達(dá)的地區(qū),食鹽的價格越高;而東部地區(qū),食鹽價格卻相對較低。這顯然與本輪改革的本意是背道而馳的。

●“政企分離”不足以解決問題

NBD:關(guān)于“轉(zhuǎn)代批”問題,您認(rèn)為存在哪些解決途經(jīng)呢?

何淵:可以進(jìn)一步市場化,具體有三種可能的方案:一是全面市場化。在保留“食鹽定點生產(chǎn)許可制度”和完善“食鹽電子追溯制度”的前提下,取消“食鹽批發(fā)許可證”,實現(xiàn)食鹽的銷售全面市場化;二是部分市場化。在保留“食鹽定點生產(chǎn)許可制度”和完善“食鹽電子追溯制度”的前提下,還進(jìn)一步保留“省級食鹽批發(fā)許可證”,在省級繼續(xù)保留“食鹽專營制度”,實施一級批發(fā)制度。但全面取消“省級以下食鹽批發(fā)許可制度”,省級以下的銷售環(huán)節(jié)自由放開,不設(shè)置行政許可;三是轉(zhuǎn)代批方案。就是在完整保留現(xiàn)有的“食鹽定點生產(chǎn)許可制度”和“食鹽批發(fā)許可制度”的前提下,進(jìn)一步全面實施國家發(fā)改委曾經(jīng)實施過的“轉(zhuǎn)(代)批許可制度”,實際解決食鹽銷售的最后一公里問題。

我認(rèn)為最佳的是第二種方案,因為它最具有可操作性,既不與《國務(wù)院鹽業(yè)體制改革方案》相沖突,保留了“食鹽專營體制”,又實現(xiàn)了市場活力,既保證了食鹽的安全,又實現(xiàn)了食鹽價格的市場化,使老百姓真正獲利。

NBD:很多人寄希望于本輪鹽改的另一個部分,也就是實現(xiàn)“政企分離”,您對此如何看待?

何淵:從6月底全國各地出的改革方案來看,普遍將經(jīng)信或工信部門作為鹽業(yè)主管部門,以經(jīng)信部門為主管單位的省份達(dá)到14個,工信7個。將糧食部門作為主管部門的省份有2個,其他的還有將商務(wù)、供銷社、食藥監(jiān)、鹽務(wù)部門作為行業(yè)主管部門。此外還有一些其他的獨立的鹽務(wù)管理方案。但是上面的諸種方案中,不管是經(jīng)信委方案、工信廳方案,還是獨立的鹽務(wù)管理局方案,政企分離形式目標(biāo)的實現(xiàn)也許并不難,但真正意義上的鹽業(yè)企業(yè)與地方政府的徹底利益切割卻幾乎是不可能完成的任務(wù)。新的鹽業(yè)行政主管班子很有可能從鹽業(yè)公司里抽調(diào)人手。在這樣的環(huán)境中,希望通過形式意義上的“政企分離”來徹底破除鹽業(yè)改革的“地方割據(jù)主義”,無疑是天方夜譚了。

個人建議實現(xiàn)“中央的垂直管理”,具體方案可以是由中央對地方各級鹽業(yè)行政部門實行垂直管理體制,改變由地方政府直接管轄的局面,全面實現(xiàn)鹽業(yè)行政管理的“去地方化”;或者是通過市場或行政的手段,由中央或央企對各省市鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)、定點生產(chǎn)企業(yè)的全面進(jìn)行并購重組,從而真正實現(xiàn)地方鹽業(yè)公司與地方政府的利益切割。

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