高鐵設(shè)站背后的博弈

《中國(guó)新聞周刊》記者 錢煒

本文首發(fā)于2017年8月17日總第817期《中國(guó)新聞周刊》

“京九高鐵播報(bào)員：各位旅客請(qǐng)注意，前方到達(dá)河南省濮陽(yáng)市，濮陽(yáng)市是京九高鐵唯一過(guò)境而不設(shè)站的地級(jí)市。有在濮陽(yáng)下車的旅客請(qǐng)?zhí)崆暗介T口來(lái)，準(zhǔn)備跳車。”

近日，上述段子在濮陽(yáng)朋友圈傳開。其背景源于當(dāng)?shù)毓俜矫襟w的一則報(bào)道。

8月7日，河南省濮陽(yáng)市委機(jī)關(guān)報(bào)《濮陽(yáng)日?qǐng)?bào)》在其官方微信發(fā)布題為《九問(wèn)京九高鐵為何過(guò)濮不設(shè)站？》(下簡(jiǎn)稱《九問(wèn)》)的文章，“隔空質(zhì)問(wèn)”中國(guó)鐵路總公司。

《九問(wèn)》稱：“在8月5日舉行的新建京九高鐵雄安至商丘段可研論證會(huì)上，中鐵總公司個(gè)別主管人士力薦只研究‘在臺(tái)前東晉豫魯鐵路上游兩公里過(guò)黃河，在陽(yáng)谷縣境內(nèi)設(shè)陽(yáng)谷臺(tái)前站’(東線)方案，這就意味著京九高鐵在濮陽(yáng)‘過(guò)境不設(shè)站’。”

消息傳來(lái)，濮陽(yáng)當(dāng)?shù)嘏笥讶λ查g刷屏。該報(bào)道也將京九高鐵設(shè)站中各方力量的博弈推向公開化。

近年來(lái)，高鐵資源爭(zhēng)奪的新聞屢見(jiàn)不鮮。多地官員也紛紛使出渾身解數(shù)力爭(zhēng)高鐵，有地方民眾甚至喊出“爭(zhēng)不到高鐵，書記、市長(zhǎng)下課”等口號(hào)。多位受訪者認(rèn)為，一方面，高鐵能給地方上帶來(lái)多重利益，另一方面，高鐵?？空军c(diǎn)較少，在利多站少的情況下，地方必然在這方面展開激烈博弈。

濮陽(yáng)“九問(wèn)”

濮陽(yáng)多位受訪民眾稱，對(duì)高鐵設(shè)站滿心期盼。這個(gè)擁有近400萬(wàn)人口的地級(jí)市，直到2016年才結(jié)束了不通國(guó)鐵客運(yùn)的歷史。

據(jù)《大河報(bào)》報(bào)道，2016年3月18日12：06，隨著K7976次(濮陽(yáng)—鄭州)旅客列車駛出濮陽(yáng)站1號(hào)站臺(tái)，標(biāo)志著濮陽(yáng)不通客運(yùn)火車的歷史從此結(jié)束。

“市民一早開始聚集在火車站廣場(chǎng)，坐票也早已售空，在朋友圈曬火車票成為時(shí)尚。濮陽(yáng)站與鄭州站每日對(duì)發(fā)一班，濮陽(yáng)到鄭州全程耗時(shí)3小時(shí)58分。”

K7976次列車的開通，意味著濮陽(yáng)從1983年建市開始，長(zhǎng)達(dá)33年不通國(guó)鐵客運(yùn)的歷史結(jié)束了。

濮陽(yáng)火車站始建于1965年，原為湯臺(tái)鐵路貨運(yùn)站，于1987年遷址重建，在2014年底前隸屬地方鐵路。在K7976次列車開通前，濮陽(yáng)市是河南省轄市唯一一個(gè)不通國(guó)鐵客運(yùn)的城市。當(dāng)?shù)厝艘疖?，只能從周邊的安?yáng)市、聊城市、邯鄲市等進(jìn)行周轉(zhuǎn)。

隨著京九高鐵的規(guī)劃建設(shè)，濮陽(yáng)人對(duì)鐵路有了更多的期待。

2016年7月，國(guó)家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、中國(guó)鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布了《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，作為該規(guī)劃中的項(xiàng)目之一，京九高鐵的走向備受關(guān)注。

京九高鐵，又稱京九客運(yùn)專線，北起于北京，南至香港九龍，全程2400多公里。線路建設(shè)采用各地分段建設(shè)最后連成一線的方式。其中到達(dá)衡水之前的分段，就是目前已開始環(huán)評(píng)的京雄鐵路，由北京新機(jī)場(chǎng)站出京后，途經(jīng)廊坊，進(jìn)入雄安新區(qū)。

中國(guó)鐵路設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司官網(wǎng)顯示，京九高鐵雄安到商丘段的途經(jīng)地，為衡水、聊城、濮陽(yáng)、菏澤、商丘等地。

《九問(wèn)》稱，在目前中鐵總公司的推薦方案中，京九高鐵沒(méi)有經(jīng)過(guò)濮陽(yáng)市城區(qū)，在山東、河南兩省交界處的山東省陽(yáng)谷縣境內(nèi)設(shè)站，之后設(shè)立濟(jì)寧梁山、菏澤鄆城兩個(gè)站點(diǎn)。

該文認(rèn)為，這次論證會(huì)力薦的東線方案，不符合鐵路網(wǎng)規(guī)劃，只照顧到了山東聊城等市縣的利益，而沒(méi)有顧及濮陽(yáng)400萬(wàn)民眾的利益。

該文稱，現(xiàn)有推薦方案線路所經(jīng)區(qū)域，為黃河搖擺河段，河堤險(xiǎn)處較多，重大線性工程密集，不利于黃河橋位選擇；同時(shí)，該線路需經(jīng)過(guò)鄆城、楊營(yíng)煤礦采空區(qū)和3處已經(jīng)取得探礦權(quán)的礦區(qū)，地質(zhì)條件差，需特殊技術(shù)處理，并要對(duì)已開采及取得探礦權(quán)的礦區(qū)進(jìn)行巨額補(bǔ)償，工程投資至少增加20億元。

該文還稱，建設(shè)高速鐵路原則上應(yīng)照顧地級(jí)市，但雄商鐵路在區(qū)域內(nèi)衡水、聊城、濮陽(yáng)、菏澤、商丘5個(gè)地級(jí)市中，唯一沒(méi)有在濮陽(yáng)設(shè)站，而選擇在兩省交界處的山東省陽(yáng)谷縣境內(nèi)設(shè)站。而陽(yáng)谷站又遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)據(jù)點(diǎn)，舍近求遠(yuǎn)，客源不足。

8月8日，濮陽(yáng)市鐵路建設(shè)協(xié)調(diào)辦公室發(fā)布《致廣大網(wǎng)民朋友的一封公開信》，稱濮陽(yáng)市政府8月7日已向河南省政府進(jìn)行了專題匯報(bào)，后者已安排有關(guān)部門與鐵路部門進(jìn)行溝通對(duì)接。

公開信表示，目前，雄商鐵路線路走向及站場(chǎng)設(shè)置尚處于可研技術(shù)論證階段，并非最終結(jié)果。“我辦也將進(jìn)一步做好工作，積極表達(dá)我市訴求，爭(zhēng)取在我市臺(tái)前西設(shè)站。”

8月11日，《中國(guó)新聞周刊》致電中國(guó)鐵路總公司詢問(wèn)濮陽(yáng)高鐵一事時(shí)，對(duì)方告知，當(dāng)天已經(jīng)發(fā)布新聞稿。

當(dāng)日，新華網(wǎng)等媒體發(fā)布《鄭濟(jì)高鐵鄭州至濮陽(yáng)段已開工建設(shè)》，稱途經(jīng)濮陽(yáng)市的鄭州至濟(jì)南高鐵鄭州至濮陽(yáng)段自2016年年底開工以來(lái)，進(jìn)展順利，累計(jì)完成投資6.8億元，預(yù)計(jì)2021年建成運(yùn)行。

據(jù)中國(guó)鐵路總公司計(jì)統(tǒng)部介紹，鄭州至濟(jì)南高鐵東起山東濟(jì)南，途經(jīng)聊城、濮陽(yáng)，西至河南鄭州，是鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃網(wǎng)中山東半島至中原及西南地區(qū)的重要高鐵通道，并與規(guī)劃建設(shè)中的京港高鐵以及京廣、京滬高鐵連接互通。

目前，關(guān)于京九高鐵線路規(guī)劃(包括走向、具體設(shè)站等)，尚無(wú)更多信息披露。

“爭(zhēng)路運(yùn)動(dòng)”

多位受訪者稱，隨著中國(guó)高鐵網(wǎng)的鋪開，高鐵資源轉(zhuǎn)變?yōu)檎闻c經(jīng)濟(jì)利益的能力，越來(lái)越被認(rèn)可。

國(guó)家發(fā)改委專家組一位成員、原鐵道部科學(xué)研究院主要負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，近些年，一些地方瘋狂爭(zhēng)奪高鐵的現(xiàn)象確實(shí)存在，這有兩方面原因，一是有些官員追求政績(jī)，盲目攀比；二是很多干部和群眾并不真正了解高鐵，認(rèn)為高鐵是萬(wàn)能的。

中國(guó)鐵路GSM-R首席專家、北京交通大學(xué)教授鐘章隊(duì)告訴《中國(guó)新聞周刊》，高鐵是大能量、大容量的交通方式，在解決交通運(yùn)量方面有很大優(yōu)勢(shì)。2016年中國(guó)高鐵運(yùn)送旅客約15億人次，平均每人坐一次多高鐵。“近年來(lái)屢屢出現(xiàn)高鐵資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)，反映出在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，快速交通滿足不了現(xiàn)實(shí)的需求。”

鐘章隊(duì)認(rèn)為，高鐵對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)顯而易見(jiàn)，對(duì)人流和物流都有很大的拉動(dòng)，對(duì)城市形象的提升大有好處，還能拉動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)?；谶@些因素，地方官員有依靠高鐵提高政績(jī)的訴求。

前述不具名的原鐵道部科學(xué)研究院主要負(fù)責(zé)人曾多次參加國(guó)家發(fā)改委組織的可研報(bào)告評(píng)審會(huì)。他說(shuō)，在評(píng)審會(huì)上，高鐵建設(shè)方和地方政府在選線和站點(diǎn)設(shè)置上的分歧與矛盾，經(jīng)常發(fā)生。他印象比較深的一次，是在一次評(píng)審會(huì)上，當(dāng)?shù)卣賳T指責(zé)專家組搞“種族岐視”。

除了濮陽(yáng)，在京九高鐵站點(diǎn)設(shè)置上，多個(gè)地方都曾非常努力地去爭(zhēng)取機(jī)會(huì)。2016年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、安徽省六安市市長(zhǎng)畢小彬曾建議，京九高鐵途經(jīng)六安設(shè)站，從阜陽(yáng)取道南下經(jīng)六安進(jìn)入江西。

2017年全國(guó)兩會(huì)期間，胡桂花等31名來(lái)自山東的全國(guó)人大代表，提交了“關(guān)于京九高鐵過(guò)境濟(jì)寧梁山并設(shè)站的建議”。建議稱，京九高鐵途經(jīng)山東的聊城、濟(jì)寧、菏澤三個(gè)地市，梁山縣位于聊城、菏澤中間，設(shè)立濟(jì)寧梁山站，可為濟(jì)寧市在京九大通道上留有出口，輻射濟(jì)寧、泰安西部縣區(qū)。

在高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，相鄰城市之間的爭(zhēng)奪更為激烈。在湖北荊州與荊門的高鐵爭(zhēng)奪中，荊州長(zhǎng)江創(chuàng)業(yè)商會(huì)吸引了上萬(wàn)人參與和簽名。該商會(huì)在倡議書中提出：“沒(méi)有高鐵，城鎮(zhèn)就是散落的珍珠；通了高鐵，城鎮(zhèn)就是項(xiàng)鏈上的珍珠。”

鄭渝高鐵規(guī)劃2009年提出時(shí)，湖北十堰和襄樊(2010年12月更名為襄陽(yáng))兩市展開了激烈角逐。兩市的市委書記都親自出馬，在全國(guó)兩會(huì)期間展開京城游說(shuō)。時(shí)任十堰市委書記陳天會(huì)打比喻說(shuō)：“鄭渝鐵路是十堰的生命線、發(fā)展線，”襄陽(yáng)時(shí)任市委書記唐良智則在拜訪鐵道部發(fā)展計(jì)劃司領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，請(qǐng)求將鄭渝鐵路規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，將襄樊納入路經(jīng)站點(diǎn)建設(shè)。

2014年9月29日，鄭州至萬(wàn)州鐵路項(xiàng)目建議書獲國(guó)家發(fā)改委批復(fù)。這場(chǎng)持續(xù)了5年之久的“十襄之爭(zhēng)”，襄陽(yáng)笑到了最后。

除了對(duì)政績(jī)的訴求，來(lái)自民眾的壓力也是主政者力爭(zhēng)高鐵的一個(gè)原因。滬昆高鐵規(guī)劃制定時(shí)，湖南省邵陽(yáng)市與婁底市競(jìng)爭(zhēng)激烈，10萬(wàn)邵陽(yáng)群眾高喊“爭(zhēng)不到高鐵，書記、市長(zhǎng)下課”，最終，滬昆高鐵同時(shí)在兩市設(shè)站。

邵陽(yáng)市一位參與的官員后來(lái)對(duì)新華社記者稱，“那時(shí)市委常委會(huì)議天天開，我們每次都列席聽(tīng)取，會(huì)議到晚上十一、十二點(diǎn)散會(huì)，我們?cè)偻ㄏ_(dá)旦繼續(xù)撰寫文件、整編資料。”

《新民周刊》曾報(bào)道稱，中國(guó)鐵路總公司鑒定中心副主任任潤(rùn)堂在一次高鐵站點(diǎn)設(shè)置討論會(huì)上，對(duì)在座專家提醒道：“你們是做鐵路的，不要考慮太多的政治因素。”

會(huì)叫的孩子有奶吃？

多位受訪者表示，高鐵線路有嚴(yán)格的科學(xué)規(guī)劃，地方利益應(yīng)該讓路于科學(xué)規(guī)劃。

國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員董焰曾表示，不是所有地區(qū)都適合建高鐵站，一些人口少、經(jīng)濟(jì)弱的地區(qū)，高鐵項(xiàng)目幾十年也收不回成本，得不償失，“但地方政府會(huì)把爭(zhēng)奪到高鐵項(xiàng)目作為政績(jī)，一些地方民眾也認(rèn)為‘會(huì)叫的孩子有奶喝’，所以爭(zhēng)路現(xiàn)象越來(lái)越多。”

西南某省份鐵路建設(shè)辦公室一位參與多條鐵路項(xiàng)目規(guī)劃的人士向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》介紹，一條高鐵線路和沿線站點(diǎn)的設(shè)定，首先是由鐵路部門委派專家進(jìn)行設(shè)計(jì)和勘探，一般是委托距離該項(xiàng)目較近的鐵路勘察設(shè)計(jì)院來(lái)完成，如西南許多項(xiàng)目都是中鐵二院(中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司，總部在成都)來(lái)做，中部地區(qū)不少項(xiàng)目都是鐵四院(中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，總部在武漢)完成。

中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕稱，設(shè)計(jì)院在確定路線后，交給鐵總鑒定中心，由鑒定中心根據(jù)安全性、高速性、造價(jià)和建設(shè)速度等因素進(jìn)行判斷。在王夢(mèng)恕看來(lái)，這是一個(gè)專業(yè)的研判過(guò)程，無(wú)論是省政府還是國(guó)家發(fā)改委都沒(méi)有權(quán)力直接干預(yù)。

“當(dāng)然，地方政府對(duì)線路和站點(diǎn)設(shè)置可以提出建議，但是在鐵路干線的建設(shè)上，決定權(quán)還是在鐵路部門手里。如果是轄區(qū)內(nèi)的支線，地方政府的話語(yǔ)權(quán)會(huì)更大。”王夢(mèng)恕說(shuō)。

前述國(guó)家發(fā)改委專家組成員、原鐵道部科學(xué)研究院主要負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，高速鐵路站點(diǎn)的選擇，要考慮路網(wǎng)規(guī)劃節(jié)點(diǎn)的設(shè)置合理，地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，城市在地區(qū)的地位與作用，客流狀況，城市周邊其他運(yùn)輸通道等因素。另外，高鐵更要考慮對(duì)運(yùn)行速度和旅行時(shí)間的影響。

他列舉了三個(gè)案例。

京津高鐵總長(zhǎng)100多公里，中間不設(shè)車站。當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委批復(fù)按時(shí)速200公里設(shè)計(jì)，而原鐵道部為了北京奧運(yùn)，改為按時(shí)速350公里建設(shè)，工程投資由100億增至200億，運(yùn)營(yíng)成本也大大增加。“可是由北京至天津的運(yùn)行時(shí)間才縮短了9分鐘，從時(shí)間角度來(lái)看太不值得了，造成長(zhǎng)年虧損，票價(jià)提高。這個(gè)例子說(shuō)明，高鐵兩個(gè)車站之間距離不能太短。”

另一個(gè)例子是北京地鐵磁浮線，該線全長(zhǎng)10多公里，設(shè)9個(gè)車站，剛開始時(shí)北京市要求站站停，“這樣一來(lái)，號(hào)稱時(shí)速100公里的磁懸浮列車，怎能體現(xiàn)速度的優(yōu)勢(shì)？平均1公里多的站間距，剛啟動(dòng)就要制動(dòng)，所以專家組沒(méi)通過(guò)評(píng)審。”

還有一個(gè)例子是鄭武高鐵。當(dāng)初建設(shè)鄭武高鐵的目的，是既有鄭武線客貨能力緊張，高鐵建成后能分流部分客流。但高鐵建成運(yùn)營(yíng)兩年后發(fā)現(xiàn)，既有線客貨能力還是緊張，而高鐵客流明顯不足。“原因就是車站設(shè)置過(guò)少，不能滿足旅客需求。”

這幾個(gè)例子說(shuō)明，高鐵的站點(diǎn)設(shè)置很有學(xué)問(wèn)，間隔太遠(yuǎn)旅客不方便，太近影響運(yùn)行速度和旅行時(shí)間，所以要綜合考慮。

他說(shuō)，鐵路的選線和站點(diǎn)設(shè)置是鐵路設(shè)計(jì)工作的重點(diǎn)，涉及面廣，影響因素多。發(fā)改委組織的評(píng)審專家組要進(jìn)行全線考察，廣泛聽(tīng)取當(dāng)?shù)卣腿罕姷囊庖?jiàn)，在評(píng)審會(huì)上認(rèn)真地與地方政府溝通、協(xié)調(diào)，盡可能照顧各方利益，形成一致意見(jiàn)。如有意見(jiàn)分歧，會(huì)如實(shí)上報(bào)發(fā)改委，由發(fā)改委協(xié)調(diào)審批。

“我參加這么多評(píng)審會(huì)，還沒(méi)發(fā)生過(guò)解決不了的問(wèn)題。大多數(shù)地方政府都是顧全大局的，國(guó)家發(fā)改委是有權(quán)威的。”

針對(duì)高鐵設(shè)計(jì)方案應(yīng)該更加透明的說(shuō)法，這位專家認(rèn)為很難，主要是涉及面廣，內(nèi)容太多，專業(yè)性又很強(qiáng)，如果不能全面理解反而會(huì)造成誤解。

王夢(mèng)恕稱，高鐵干線建設(shè)必須由國(guó)家主導(dǎo)，而在地方政府主導(dǎo)下建設(shè)支線，也是平息高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)的有效方法。“以鄭萬(wàn)高鐵南陽(yáng)段為例，可以根據(jù)鐵路建設(shè)的取直原則先建設(shè)高鐵站，然后再建設(shè)新野與鄧州之間的聯(lián)絡(luò)線，這樣，兩個(gè)地區(qū)都能接入高鐵網(wǎng)。”

中國(guó)鐵路GSM-R首席專家、北京交通大學(xué)教授鐘章隊(duì)認(rèn)為，不能靠一條線解決所有問(wèn)題，高鐵未來(lái)的發(fā)展方向，是通過(guò)加大投資，城際鐵路建設(shè)等由線狀向網(wǎng)狀擴(kuò)散，滿足更多城市的需求。

2017年全國(guó)兩會(huì)的政府工作報(bào)告提出，今年，中國(guó)要完成鐵路建設(shè)投資8000億元。今年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》提出，到2020年，中國(guó)高速鐵路要覆蓋80%以上城區(qū)常住人口100萬(wàn)以上的城市。