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新一輪總規(guī)修編下的城市機(jī)會(huì)

每日經(jīng)濟(jì)新聞 2018-03-16 00:46:39

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 余蕊均 江然 每經(jīng)編輯 姚祥云    

每經(jīng)記者 余蕊均 江然 每經(jīng)編輯 姚祥云

新時(shí)代下,中國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)令人期待。去年,住建部指導(dǎo)了北京、上海完成總規(guī)修編并獲批通過(guò)。同時(shí),在廣州、成都等15個(gè)城市和兩個(gè)省(江蘇、浙江)開展了新一輪城市總規(guī)編制試點(diǎn)。新一輪總規(guī)修編,不僅是探索中國(guó)城市從高速發(fā)展走向高質(zhì)量的新路徑,以北京、上海、廣州、成都為代表的城市,也希望借此機(jī)會(huì)加速崛起,以十足的底氣參與全球競(jìng)爭(zhēng)與分工。

正如國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎所言,四大城市的新總規(guī)反映了國(guó)際化背景下,中國(guó)城市的發(fā)展方向。他表示,“它們距離發(fā)達(dá)國(guó)家全球城市、國(guó)際化城市仍有一定差距,但是在國(guó)際化舞臺(tái)上登臺(tái)亮相的雄心、水準(zhǔn)、價(jià)值觀已經(jīng)較為清晰。”

讓規(guī)劃不再“高冷”

在今年1月底舉行的四川省兩會(huì)上,四川省人大代表、成都市規(guī)劃局局長(zhǎng)張瑛可謂非常忙碌,小組審議時(shí),他不斷被提問,小到家門口的地鐵站設(shè)置,大到天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)與成都市區(qū)的直連直通,他一邊解釋一邊擦額頭的汗水。

的確,生活在日新月異的城市,它的發(fā)展關(guān)系著每位居民的美好生活。而城市規(guī)劃作為“引領(lǐng)者”,越來(lái)越受到大眾的關(guān)注,討論度空前。

所以,這就不難理解,無(wú)論是北京、上海的新總規(guī)獲批,還是廣州、成都的新總規(guī)公開征求意見,消息一出總是吸引“10萬(wàn)+”的閱讀量。

“城市規(guī)劃其實(shí)挺‘高冷’的,都是些術(shù)語(yǔ),現(xiàn)在的草案公示會(huì)用通俗易懂的語(yǔ)言表達(dá),讓老百姓看得懂,還是很親切的。”曾主持廣州總規(guī)修編的中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院科技促進(jìn)處處長(zhǎng)彭小雷看到了這種新的變化。

按照他的話說(shuō),過(guò)去的公示,由于內(nèi)容太專業(yè),大部分人其實(shí)是看不懂的,現(xiàn)在把一些民生指標(biāo)放進(jìn)規(guī)劃中,讓老白姓能夠體會(huì)得到,未來(lái)還可以監(jiān)督政府對(duì)規(guī)劃的落實(shí),“這是一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變”。加之自媒體時(shí)代,信息傳遞方式花樣百出,講道理也更深入淺出,規(guī)劃變得不那么遙遠(yuǎn)。

回頭來(lái)看,改革開放40年來(lái),中國(guó)實(shí)現(xiàn)了世界歷史上最大規(guī)模、最高速度的城鎮(zhèn)化,目前有超過(guò)57%的人口居住在城市,2020年這一數(shù)值有望達(dá)到60%。然而,城市高速建設(shè)的過(guò)程中也留下了不少短板,隨著矛盾日益凸顯,社會(huì)對(duì)于城市規(guī)劃的認(rèn)識(shí)也在不斷提升。

“總書記多次指出,考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃,規(guī)劃科學(xué)是最大效益,規(guī)劃失誤是最大浪費(fèi),規(guī)劃折騰是最大忌諱。”住建部副部長(zhǎng)黃艷在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示,要真正發(fā)揮城市規(guī)劃在城市發(fā)展中的重要戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用,城市總規(guī)即為一個(gè)重要抓手。

去年,住建部確定在廣州、成都等15個(gè)城市進(jìn)行新一輪城市總體規(guī)劃編制改革試點(diǎn),按要求,總規(guī)應(yīng)該成為“各個(gè)地方有效落實(shí)國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段”。而在今年2月舉行的地方兩會(huì)上,成都將新總規(guī)提交審議,讓全體市民與公眾媒體當(dāng)“閱卷人”,不僅開全國(guó)之先河,更顯示出抓住歷史機(jī)遇崛起的決心。

“人多不一定難管”

縱觀這一輪城市總規(guī)修編,人口規(guī)模無(wú)疑是最受關(guān)注的地方之一。

廣州的目標(biāo)是,將人口規(guī)模從此前的1800萬(wàn)以內(nèi)增加至2000萬(wàn)左右,按照2500萬(wàn)管理服務(wù)人口來(lái)配置基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)。這引起了國(guó)內(nèi)媒體的關(guān)注,“廣州要和京滬等量齊觀了。”然而,這種驚嘆并沒有持續(xù)多久,成都迅速提出了同等目標(biāo)——將2035年的常住人口規(guī)??刂圃?300萬(wàn),管理服務(wù)人口還將更多。

廣州和成都的雄心引起了廣泛討論。但疑問不是沒有,“2000多萬(wàn)人如何管理?”“會(huì)不會(huì)引發(fā)新的‘大城市病’?”

對(duì)此,中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)王凱打了一個(gè)比方,“一屋子幼兒園小孩可能不好管,一屋子大學(xué)生好管。小孩子無(wú)意識(shí),所以顯得很混亂,大學(xué)生自控能力更強(qiáng),有一套規(guī)則在心里。”在他看來(lái),談?wù)撘蛔鞘械娜硕嘁稽c(diǎn)還是少一點(diǎn),并沒有太大意義,“不是人多就有事,更多考驗(yàn)的是管理能力、治理水平。”

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,人口向大城市集聚仍是趨勢(shì)。以成都為例,作為西部最活躍的城市,必然具有吸引力。

“新加坡規(guī)劃之父”劉太格的解釋是,做規(guī)劃要接受的第一個(gè)大原則,就是沒有任何政府有能力壓制人口增長(zhǎng)。“因?yàn)槿绻粋€(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得很順暢,它就需要更多就業(yè)人口、外來(lái)人口。除非不發(fā)展經(jīng)濟(jì)了、不需要增加就業(yè)崗位。”他說(shuō)。

城市功能與人口規(guī)模密不可分,在規(guī)劃界也是共識(shí)。“城市功能”能否具備、是否完備,主要是看有沒有人口的支撐。設(shè)想一下,如果一家古董店或高端服務(wù)店,開在偏遠(yuǎn)的郊區(qū),光顧的人很少,該如何經(jīng)營(yíng)下去呢?換句話說(shuō),城市密度對(duì)于城市發(fā)展也很重要。

“所以成都一定程度上做得大一些,從道理上講沒有錯(cuò)。關(guān)鍵在于提供一個(gè)有品質(zhì)的規(guī)劃引導(dǎo)。”王凱認(rèn)為。

如何在人口規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí),不成為下一個(gè)“臃腫的胖子”?劉太格的建議是,拆分。“不要把超大城市當(dāng)成一個(gè)城市來(lái)看,而是當(dāng)成一個(gè)城市群——每個(gè)‘城市’人口規(guī)模控制在300萬(wàn)~500萬(wàn)左右,‘城市’功能高度齊全,成為一個(gè)獨(dú)立‘城市’,減少交通必要性”,在他看來(lái),“成都人口提高到2300萬(wàn),與我的觀點(diǎn)不謀而合。”

宜居從基礎(chǔ)做起

在今年的政府工作報(bào)告中,李克強(qiáng)總理提出,要提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量,而新型城鎮(zhèn)化的核心在人,要加強(qiáng)精細(xì)化服務(wù)、人性化管理,使人人都有公平發(fā)展機(jī)會(huì),讓居民生活得方便、舒心。

黃艷也多次強(qiáng)調(diào),新一輪總規(guī)修編,首先要落實(shí)的就是“以人民為中心”。“我們將住房、交通、環(huán)境、公共服務(wù)等作為城市總規(guī)的重要內(nèi)容和核心指標(biāo)”,黃艷說(shuō),“以此補(bǔ)足民生短板,改善居住環(huán)境,提高城市承載力、宜居性和包容性。”

城市發(fā)展越來(lái)越回歸于人的需求。仔細(xì)讀每個(gè)城市的總規(guī),以人為本、宜居都是繞不開的概念。但究竟什么是“以人為本”?落到實(shí)處的“宜居”又是什么樣?

按照王凱的說(shuō)法,就是我們過(guò)去做了40年比較“糙”的事,現(xiàn)在該向“精致生活”轉(zhuǎn)變了。

他以15分鐘生活圈為例說(shuō)道,以工作地點(diǎn)/居住地點(diǎn)為中心、半徑一公里的范圍是城市宜居的細(xì)胞,是基礎(chǔ)空間。但在過(guò)去的發(fā)展中,這部分確實(shí)是最薄弱的環(huán)節(jié)。

“老百姓下樓買菜方不方便?出門5分鐘能不能見到綠地?辦公樓里的人是不是下樓就能買包煙?這些問題都沒有做好的話,真正的世界城市、全球城市,又從何談起?”王凱說(shuō)。當(dāng)城市發(fā)展從高速度進(jìn)入高質(zhì)量階段,需要在做新增內(nèi)容的時(shí)候做“精”,同時(shí),還要把過(guò)去的短板補(bǔ)上。

就拿出行來(lái)說(shuō),目前很多大城市都在發(fā)展軌道交通,通車?yán)锍炭焖僭鲩L(zhǎng),但在如何解決“最后一公里”問題上,仍面臨自行車亂放、站點(diǎn)設(shè)置不合理等情況,同時(shí),在線網(wǎng)建設(shè)上,密度不足仍然影響著通行的便利。

“宜居并非是要多么‘高大上’,而是從基礎(chǔ)做起,包括設(shè)施的完備和品質(zhì)的提升,做好細(xì)節(jié)。”他說(shuō)。

彭小雷持相似的看法,所謂宜居,一定是讓人做所有事情都很舒服,“廣州、成都的生活性就很強(qiáng),能夠提供多元化的服務(wù)。”他說(shuō),“從某種角度來(lái)講,這就是一座城市的價(jià)值所在。”

就好比作為城市生活舞臺(tái)的街道,就可以提供更多選擇。“如果下班路上路過(guò)商業(yè)街,看到合適的東西可以給小孩兒買回家。”王凱說(shuō),“街道空間的價(jià)值和意義,不僅僅是‘有個(gè)地方走’,生活需要這樣的不確定性、多樣性和趣味性。”

向新加坡取經(jīng)

城市發(fā)展過(guò)程中,另一個(gè)繞不開的字眼,是生態(tài)建設(shè)。尊重和保護(hù)山水、與自然和諧共生成為這輪總規(guī)修編的一大亮點(diǎn)。比如,上海新總規(guī)里的定位包含了“生態(tài)之城”,廣州則特意強(qiáng)化了山水格局,并把自己定位為“美麗宜居花城”。成都則更迅速,在提出“美麗宜居公園城市”的戰(zhàn)略目標(biāo)后,已經(jīng)開始行動(dòng)。

幾天前,劉太格被邀請(qǐng)到成都參加了一場(chǎng)專題研討會(huì),主題就是公園城市規(guī)劃建設(shè)。成都一方參會(huì)的都是城市規(guī)劃、建設(shè)、管理領(lǐng)域的相關(guān)人士,帶著急切的心情,向這位規(guī)劃界泰斗學(xué)習(xí)。

作為全球聞名的花園城市,新加坡的城市形態(tài)堪稱典范。劉太格被稱為現(xiàn)代新加坡城市形態(tài)奠基人,包括成都在內(nèi)眾多中國(guó)城市都開始頻繁向新加坡“取經(jīng)”,無(wú)論是理念,還是制度設(shè)計(jì)、實(shí)際操作,都希望能與全球先進(jìn)城市接軌。

在這位大師眼里,公園城市要美麗宜居,一個(gè)必要條件是尊重和保護(hù)生態(tài)本底,通過(guò)打造基本功能齊全的獨(dú)立“城市”減少不必要的出行,從而降低擁堵、減少排放,提高生活宜居性。

他更是現(xiàn)場(chǎng)下了一個(gè)一千萬(wàn)元的賭約,“你找不到第二個(gè)山水相同的城市”,以此強(qiáng)調(diào)要學(xué)會(huì)尊重和保護(hù)山水生態(tài)。劉太格說(shuō),“每個(gè)城市都想做特色,我想說(shuō)每個(gè)城市最大的特色,就是自己的山水。”

他進(jìn)一步指出,“有特色的山水必須保留,這是第一位的。山和水的關(guān)系是自然生態(tài)演化的,破壞山和水就等于破壞生態(tài),并且山水在短時(shí)間內(nèi)不能再生,有能力就一定要保留。”

新加坡的成功,離不開對(duì)制度的嚴(yán)格執(zhí)行。新加坡花園城市的最大秘訣,是道路斷面必須不折不扣地種樹種草。所有的路,無(wú)一例外。此外,新加坡還規(guī)定衛(wèi)星鎮(zhèn)里必須有公園,公園大小與人口、步行半徑相關(guān)。而在中央商務(wù)區(qū),作為城市的形象,則會(huì)有幾個(gè)比較大的公園,既作為裝飾,也體現(xiàn)宜居。


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