李宇嘉

近期結(jié)束的全國(guó)兩會(huì)，提出“建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制”，并明確所得收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持鄉(xiāng)村振興。近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，對(duì)推進(jìn)用地指標(biāo)“跨省調(diào)劑”作了總體部署。首要原則是，堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”，以土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

也就是說，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守住“18億畝耕地紅線”，這是用地指標(biāo)“跨省調(diào)劑”的前提。然后，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，需要補(bǔ)充耕地的省或直轄市，應(yīng)繳納跨省域補(bǔ)充耕地資金。資金如何收取呢？即綜合占用耕地類型、糧食產(chǎn)能和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素確定。也就是說，占用的耕地等級(jí)、質(zhì)量越高，糧食產(chǎn)能越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，收取的補(bǔ)充耕地資金就越多。最后，國(guó)家將這部分資金全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

其中，一部分安排給承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份，優(yōu)先用于補(bǔ)充耕地任務(wù)，其余部分由中央財(cái)政統(tǒng)一安排使用。即像廣東、上海、浙江等省份，可以騰退省內(nèi)耕地并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，其繳納的補(bǔ)充耕地資金，首先投向承擔(dān)補(bǔ)充耕地的其他省份。其他省份（特別是中西部省份），建設(shè)用地需求并不大，且存量建設(shè)用地或閑置的宅基地可以復(fù)墾為耕地。但是，這部分資金投入比較少，絕大多數(shù)補(bǔ)充資金要由中央統(tǒng)一支配，用于深度貧困縣城鄉(xiāng)及鄉(xiāng)村振興。

筆者認(rèn)為，用地指標(biāo)“跨省調(diào)劑”，這不僅是我國(guó)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)新，也是發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市增加建設(shè)用地潛力，釋放土地二次紅利，欠發(fā)達(dá)地區(qū)分享城市化、工業(yè)化紅利，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的創(chuàng)舉。從2003年開始，我國(guó)供地發(fā)生根本變化，即指標(biāo)控制、經(jīng)營(yíng)性用地全面啟動(dòng)“招拍掛”。同時(shí)，基于區(qū)域發(fā)展不平衡，中西部強(qiáng)烈的發(fā)展訴求，加上各地“招商引資”競(jìng)爭(zhēng)激烈，土地及房地產(chǎn)成為重要的戰(zhàn)略性資源，建設(shè)用地增量規(guī)模開始向中西部省份傾斜。

但是，流動(dòng)人口和吸附就業(yè)人口的服務(wù)業(yè)卻明顯向東部和區(qū)域中心城市轉(zhuǎn)移。2003年以來，東部20大城市和中部的武漢、長(zhǎng)沙等地，以及西部的成渝，占全國(guó)2.45億外來人口的80%，占全國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值的90%。但是，由于指標(biāo)審批和控制，經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”，人口密集，東部發(fā)達(dá)地區(qū)（主要是三大都市圈）及區(qū)域中心城市可用建設(shè)用地規(guī)模日益減少、成本越來越高，而中西部很多地方建設(shè)用地低效浪費(fèi)。

于是，就造成了一邊是東部及大城市建設(shè)用地需求急迫、房?jī)r(jià)高企，一邊是內(nèi)地及中西部大量閑置的局面。2007年6月，國(guó)家批準(zhǔn)重慶和成都設(shè)立國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，通過開展農(nóng)村閑置宅基地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，并以“地票”形式公開交易，從而解決了大城市建設(shè)用地緊張的局面，農(nóng)民也獲得了可觀的收益。更為重要的是，這一制度革新還解決了城鎮(zhèn)化的資金來源，并通過恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)，讓農(nóng)民能攜帶資產(chǎn)進(jìn)城并“扎根”。

近年來，我國(guó)進(jìn)入了城市“增長(zhǎng)極”的新發(fā)展階段，即率先完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的東部城市，受益于產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、高鐵建設(shè)、“一帶一路”等中西部區(qū)域內(nèi)的節(jié)點(diǎn)型大城市，成為新一輪發(fā)展的領(lǐng)頭羊。與此相對(duì)應(yīng)，人口空間“虹吸效應(yīng)”越來越明顯，即超大特大城市、區(qū)域節(jié)點(diǎn)型城市、東部二三線城市人口吸附能力越來越強(qiáng)。特別是，近年來部分城市爭(zhēng)奪人才、人口激烈，人口更趨向于上述城市，這些城市對(duì)于建設(shè)用地的需求更加強(qiáng)烈。

因此，囿于省市內(nèi)的建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡，已不適應(yīng)人口、產(chǎn)業(yè)空間新格局對(duì)建設(shè)用地的訴求。目前，我國(guó)特大超大城市農(nóng)業(yè)用地占市域面積的25%~30%，這在全球是最高的。上海市域面積6300余平方公里，但到2020年的農(nóng)業(yè)用地保有高達(dá)2500平方公里，即接近40%土地留給農(nóng)業(yè)。基于土地綜合價(jià)值最大化及發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)大城市不該保有這么多的耕地。基于此，2016年7月，國(guó)土部發(fā)布《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006~2020年）調(diào)整方案》，大幅度調(diào)減2020年前京津滬的耕地保有量，增加了建設(shè)用地。

但是，過分調(diào)減耕地和增加建設(shè)用地，一方面不利于耕地保護(hù)，另一方面在全國(guó)供地指標(biāo)“一盤棋”的背景下，也間接侵蝕其他地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)、發(fā)展機(jī)會(huì)。如果用地指標(biāo)能夠“跨省調(diào)劑”，這些問題就迎刃而解了。更重要的是，土地制度這一供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)舉，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市突破供地瓶頸，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興不啻為一舉多得。首先，大城市將釋放出巨大的建設(shè)用地空間，對(duì)控房?jī)r(jià)，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，解決外來人口住房需求是莫大的利好。

其次，發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市供地增加了，還能激活公共服務(wù)“落地”和投融資，這是外來人口在就業(yè)機(jī)會(huì)更多、更好的發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市安居樂業(yè)的保障；最后，發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的發(fā)展紅利投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)、廣大鄉(xiāng)村等，這些區(qū)域也分享到了城市化紅利，也相當(dāng)于增加了建設(shè)用地投入。而且，通過道路交通、公共設(shè)施、社會(huì)保障“補(bǔ)欠賬”，這是以市場(chǎng)化和政府適度干預(yù)結(jié)合，讓攻堅(jiān)脫貧、鄉(xiāng)村振興可持續(xù)的保障。當(dāng)然，用地指標(biāo)“跨省調(diào)劑”，需要良好的機(jī)制設(shè)計(jì)，最關(guān)鍵的是欠發(fā)達(dá)地區(qū)要破除建設(shè)用地“上項(xiàng)目”的短視發(fā)展模式。借助于國(guó)家統(tǒng)籌的對(duì)接機(jī)制，讓寶貴資金投在民生服務(wù)和設(shè)施等“補(bǔ)欠賬”上面，以完善的公共服務(wù)設(shè)施，帶動(dòng)“就近城鎮(zhèn)化”，激活本地消費(fèi)內(nèi)需，培育和承接產(chǎn)業(yè)遷入，這是其發(fā)展的唯一路徑。

（作者為資深地產(chǎn)研究人士）