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軌道交通建設(shè)門檻提高有利于重塑地方舉債機制

每日經(jīng)濟新聞 2018-07-19 22:13:36

叫停不合格的地鐵項目,與之前擠出GDP水分、淡化GDP增速考量、嚴格界定棚改范圍等基本一致,都意在尋求更有質(zhì)量的增長,這就要從徹底揮別燒錢上項目、舉債上項目和不顧金融風(fēng)險上項目開始。

李宇嘉

7月13日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》,對城市申報建設(shè)地鐵的地方政府預(yù)算、GDP等門檻提出了明確要求。

根據(jù)意見,城市要申報建設(shè)地鐵,需要滿足一般公共預(yù)算收入300億元以上(申報輕軌為150億元),地區(qū)生產(chǎn)總值3000億以上(輕軌為1500億元);市區(qū)常住人口原則上在300萬以上(輕軌為150萬);擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次,遠期客流規(guī)模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。

此外,意見還提出,舉債融資不合規(guī)或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目,發(fā)展改革部門不得審批。

圖片來源:視覺中國

按照上述新標準對照,全國已經(jīng)獲批軌道交通建設(shè)的43個城市中,有14個城市不合格。“觸紅線”的主要有4類城市(主要分布在中西部和東北):政府債務(wù)率過高、一般預(yù)算內(nèi)收入不足、地區(qū)生產(chǎn)總值不支持、市區(qū)常住人口不達標。

事實上,“凍結(jié)”或叫停地鐵項目,這是自2017年下半年以來,基于地方債務(wù)的杠桿風(fēng)險考慮,決策層重新審視我國龐大的地鐵建設(shè)規(guī)劃的結(jié)果。按此前規(guī)劃,我國地鐵里程將在2020年達到6000公里,相比2015年翻一番。

此前,中國經(jīng)濟下行壓力加大,啟動新一輪基建投資以托底經(jīng)濟,成為政策庫可選的工具之一,其中包括地鐵、高鐵、機場、地下管廊等一攬子基建。

與此同時,前幾年我國城鎮(zhèn)化確實很快,人口流動的主基調(diào)是往就業(yè)機會更多的大城市遷移,交通擁堵幾乎是所有城市的通病。近幾年,“堵城”榜單排在前列的,除了幾個特大城市外,多數(shù)是內(nèi)地二線城市。

由此,國家希望這些城市能借助地鐵建設(shè),帶動區(qū)域開發(fā),完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資的自我循環(huán)機制,拉動就近城鎮(zhèn)化,疏導(dǎo)超大特大城市過分密集的人口和產(chǎn)業(yè)。

基于此,發(fā)改委在2015年頒布《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》,明確發(fā)改委與地方政府之間在軌道項目審批中的角色,即發(fā)改委負責(zé)審核由地方政府上報的軌道交通規(guī)劃,地方政府負責(zé)具體項目審批和投融資。

正是在這樣的背景下,我國軌道交通建設(shè)進入快車道,多個城市的地鐵項目均在這一階段完成審核并進入建設(shè)期。

當(dāng)然,軌道交通審批權(quán)下放至省級政府,也是基于地方舉債趨于規(guī)范的考量。

2014年開始,我國對地方債務(wù)存量進行甄別清理,摸清了底數(shù),明確了發(fā)債是地方舉債的唯一方式,并且通過“貸改債”進行置換、限額和預(yù)算管理,隔離違規(guī)舉債。

堵住了后門,前門就可以打開了,于是就建立了國家批規(guī)劃,省級對項目負總責(zé)的模式,以調(diào)動地方積極性。

但是,在“穩(wěn)增長”這面大旗下,地方投資“饑渴癥”開始出現(xiàn)爆棚。決定基建規(guī)模大小、項目上不上的地方人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和財政前景預(yù)判等,再次涌現(xiàn)超前發(fā)展的現(xiàn)象。

于是,不具備后續(xù)人口和產(chǎn)業(yè)支撐、財政家底不厚、缺乏穩(wěn)定經(jīng)營現(xiàn)金流作為還款來源的項目也開始上馬。

地鐵是最奢侈的公共設(shè)施,投入產(chǎn)出平衡對人口、產(chǎn)業(yè)和地方實力的考驗很高。今年兩會,財政部長肖捷表示,今年要開好合法合規(guī)舉債的“前門”,擬安排地方政府專項債券13500億元,比去年增加5500億元。

目前,全球大部分地鐵都處于虧損狀態(tài),基本靠政府財政兜底來支撐城市公共交通系統(tǒng)。當(dāng)然,政府“算大賬”,公共交通是民生屬性最強的基礎(chǔ)設(shè)施,公共交通的高效率自然能降低生產(chǎn)和生活成本,最大限度積聚人口和產(chǎn)業(yè),從而反過來降低公共設(shè)施的邊際成本。

但問題是,我國人口流動空間結(jié)構(gòu)上越來越失衡,少數(shù)超大和特大城市、都市圈、東部二三線城市人口吸附能力越來越強,特別是近年來“人才大戰(zhàn)”、“人口大戰(zhàn)”硝煙彌漫,人口流動越來越趨向于超大特大城市、都市圈等。若缺乏足夠的人口流入支撐,個別城市的地鐵項目將成為無本之木。

其實,內(nèi)地很多二線城市,交通擁堵確實存在,但還未到地上空間無法優(yōu)化,要以高成本開辟地下空間的地步。

盡管如此,部分地方政府還是不顧自身“家底”、城市人口和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),不惜通過“燒錢”也要上地鐵項目。

從根本上講,這還是過度舉債謀“業(yè)績”的政績觀在作祟。盡管我國重塑地方債管理思路,如中央不救助、“誰家的孩子誰抱”、終生問責(zé)制等等,但基于“穩(wěn)增長”的國家戰(zhàn)略,基建投資的公共品屬性,政府“兜底式”的隱性擔(dān)保預(yù)期很強烈,金融機構(gòu)對地方政府項目仍然趨之若鶩,甚至不顧國家“三令五申”,借道影子銀行將資金對接到地方項目。

由此,但凡地方政府主導(dǎo)或推進的項目,必然存在過度舉債、做大規(guī)模的沖動。

比如,PPP模式本來是希望通過引入社會資本,降低地方債務(wù),提高公共項目投融資和運營效率;產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金本來是培育新興產(chǎn)業(yè)的“藥引子”;棚改及貨幣化安置本來是補上配套短板、盤活存量空間,實現(xiàn)惠民生與房地產(chǎn)良性循環(huán)的機制。但是,部分地方卻將這些政策異化為舉債撬動項目上馬的契機,這就是為何國家既要管地方債規(guī)模(限額管理),又要管投向(專項債券)的根本原因,也是去年以來,各級政府開始清理不合規(guī)的PPP項目、產(chǎn)業(yè)基金和棚改項目的主要動機。

叫停不合格的地鐵項目,與之前擠出GDP水分、淡化GDP增速考量、嚴格界定棚改范圍等基本一致,都意在尋求更有質(zhì)量的增長,這就要從徹底揮別燒錢上項目、舉債上項目和不顧金融風(fēng)險上項目開始。

當(dāng)然,一些擬規(guī)劃地鐵項目的城市,目前GDP、財政和人口這三項指標雖然不能達標,但若是這些城市大規(guī)模吸引人口和大城市外溢產(chǎn)業(yè),未來也仍然有望獲得建設(shè)地鐵或者輕軌的資格。(作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員)

 

 

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