每經(jīng)編輯 劉艷美    

一、自貿(mào)試驗區(qū)的由來

（一）開放壓力

改革開放四十年，從排斥、被動接受到主動擁抱，可以說，在國際自由貿(mào)易體系當中，受益最大的正是中國。前商務部WTO貿(mào)易談判代表龍永圖說過，時任總理朱镕基訪美的時候，想和時任美國總統(tǒng)克林頓簽署美國支持中國加入WTO的協(xié)議，中國當時作出巨大的讓步，但當場還是沒有簽成。無論過程多么艱辛，中國加入WTO后，我們想象的產(chǎn)業(yè)崩潰場景沒有發(fā)生，相反，我們已經(jīng)是全世界唯一擁有所有門類工業(yè)企業(yè)的國家?，F(xiàn)在我們的貿(mào)易依存度在50-70%左右波動，一旦國際貿(mào)易受阻，國際需求疲軟，中國的經(jīng)濟就會受到嚴重影響。所以我們看到美國貿(mào)易保護主義抬頭的時候，是中國在大聲疾呼貿(mào)易自由化，主動推動WTO多邊談判繼續(xù)進行。

但在2010年前后的世界不是現(xiàn)在這個樣子。那時候的美國總統(tǒng)奧巴馬正在推動TPP和TTIP，那時候的中國很苦惱。TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement）跨太平洋伙伴關系協(xié)定，也被稱作“經(jīng)濟北約”，是當時重要的國際多邊經(jīng)濟談判組織，前身是跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，P4）。這個P4是由新加坡搞起來的，是由亞太經(jīng)合組織成員國中的新西蘭、新加坡、智利和文萊四國發(fā)起，從2002年開始醞釀的一個多邊關系自由貿(mào)易協(xié)定，原名亞太自由貿(mào)易區(qū)，旨在促進亞太地區(qū)的貿(mào)易自由化。后來美國加入進來，立刻變成了“一哥”，拉了越來越多的國家進來。2016年2月4日，在新西蘭奧克蘭， 12個成員國正式簽署《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(TPP)。該協(xié)議文本已經(jīng)由各簽署國政府官方公布。但中國作為環(huán)太平洋最大的國家之一，始終未被邀請加入TPP談判。目前TPP已被美國總統(tǒng)特朗普宣布中止。

TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership）跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定，即美歐雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，于2013年6月啟動。議題涉及服務貿(mào)易、政府采購、原產(chǎn)地規(guī)則、技術性貿(mào)易壁壘、農(nóng)業(yè)、海關和貿(mào)易便利化等。按美歐設計的目標，TTIP將是一個全面高水平的自貿(mào)協(xié)定，談判內(nèi)容包括取消所有產(chǎn)品的關稅，實現(xiàn)最高水平的服務和投資自由化，減少和取消規(guī)制性障礙和非關稅壁壘，制定面向21世紀的貿(mào)易新標準和新規(guī)則。從經(jīng)濟規(guī)?？矗琓TIP一旦建成，將成為全球最大的自貿(mào)區(qū)，對全球政治經(jīng)濟格局演變、經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定帶來重要影響。TTIP至今尚未達成任何正式協(xié)議。預計在特朗普任內(nèi)，也無法達成任何協(xié)議。

除此之外，還有一個中美BIT（Bilateral Investment Treaty）雙邊投資協(xié)定。正在談判的中美BIT，是目前我國最高標準的雙邊投資協(xié)定。TPP中涉及投資的內(nèi)容與美國最新BIT范本高度一致。突破TPP限制、接軌高水平協(xié)定、參與國際規(guī)則制定，中美BIT是我國的一個試金石?？梢哉f，加入WTO是為了商品更好流通的貿(mào)易“入世”，而談成中美BIT則是為了資本更好流動的投資“入世”。在BIT談判桌上，美國提出了一個“準入前國民待遇+負面清單”的概念。這個概念中國此前從未涉及過，在我國的經(jīng)濟管理中，從來都是“正面清單”管理，就是允許你干什么。而“負面清單”是除了什么不允許之外你都可以干。

（二）內(nèi)生動力

改革開放前三十年，我們主要是“摸著石頭過河”。還有一句話叫“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”。這兩句話生動形象地描繪了我國改革開放前期的場景，就是沒有規(guī)劃，沒有愿景圖，沒有路徑，我們只知道目標是什么。至于怎么辦？先辦了再說。直到1992年十四大，我國才正式確立社會主義市場經(jīng)濟體制。十五大提出使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用，十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用。這些表述證明了我們對市場、對市場經(jīng)濟的認識是一個逐步深入的過程。改革也同樣如此。改革開放多年后，開始進入”深水區(qū)“。深水區(qū)證明我們的改革難度幾何級數(shù)放大了。這時候怎么辦？用開放來倒逼改革。結合國際經(jīng)濟形勢，通過自由貿(mào)易區(qū)試驗進一步擴大開放，同時深化國內(nèi)改革。

在這個歷史背景下，自由貿(mào)易區(qū)試驗應運而生。

▲圖片來源：攝圖網(wǎng)

二、自貿(mào)試驗區(qū)的歷史決策

改革開放初期，就有設立“自由港”的提法。但是自由港、自由貿(mào)易區(qū)在中國的實踐并不一帆風順。“自由”一詞在當時的意義是繞不過去的坎。不過聰明的中國人還是想出了辦法，建立保稅區(qū)，這也是有著中國特色的一個稱呼。1990年9月8日，全國第一個保稅區(qū)上海外高橋保稅區(qū)被中央正式批準設立。1990年6月12日，當時的上海市市長朱镕基訪問香港時也提到了這一點，他指出：“和現(xiàn)有的經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)相比較，浦東開發(fā)開放有四個特點。第一個特點，我們以建立一個‘自由港’為目的，建立一個保證商品、人員、商船關稅豁免，自由出入的自由貿(mào)易工業(yè)區(qū)。在這個區(qū)內(nèi)，可以允許外商來進行轉(zhuǎn)口貿(mào)易，發(fā)展批發(fā)業(yè)。這一點在其他經(jīng)濟特區(qū)是沒有的。”

自1990年我國設立外高橋保稅區(qū)以來，已先后建立起保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等6類。到2016年，中國的保稅區(qū)已經(jīng)有120個，現(xiàn)在的統(tǒng)一名稱叫做海關特殊監(jiān)管區(qū)域。這是因為它們都有一個共同的特征，擁有物理圍網(wǎng)。

2010年前后，在中國生產(chǎn)力協(xié)會組織下，國內(nèi)著名發(fā)展戰(zhàn)略管理專家李泊溪帶領的專家小組形成了建議上海浦東建設自由貿(mào)易區(qū)的研究報告。評審委員會對研究報告給予很高評價，上報給了時任總理溫家寶。這時的浦東作為上海國際貿(mào)易中心的核心區(qū)，貢獻了2009年上海全市外貿(mào)進出口總額約為2700億美元的一半，其中口岸貿(mào)易占到全市的88%。而這些貿(mào)易主要集中在浦東的外高橋保稅區(qū)，并形成了汽車、鐘表、醫(yī)藥分銷、酒類交易等十大高稅收行業(yè)的專業(yè)貿(mào)易平臺。

2013年3月，李克強出任國務院總理之后，首站調(diào)研就在上海。在外高橋保稅區(qū)，他舉目四望，給上海建立自貿(mào)區(qū)以積極的信號。2013年7月3日，國務院批準了中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案。

其實，自由貿(mào)易區(qū)不是一個新名稱，根據(jù)匯豐銀行的研究，全球119個國家已建立超過2300個自由貿(mào)易區(qū)，出口總額超過2000億美元，創(chuàng)造1億個直接和間接就業(yè)崗位。

但自由貿(mào)易試驗區(qū)則是一個新名稱。重要的還有在自貿(mào)試驗區(qū)的名稱里上海是加了括號的。這就為第二批以致第三批自貿(mào)試驗區(qū)埋下了伏筆。2015年4月，第二批自貿(mào)試驗區(qū)獲批；2016年9月，第三批自貿(mào)試驗區(qū)獲批，四川位列其中。

三、自貿(mào)試驗區(qū)的主要任務

可以說，自貿(mào)試驗區(qū)從出生那天起，就天然地帶著改革和創(chuàng)新的基因。從自貿(mào)試驗區(qū)的歷史由來里可知，自貿(mào)試驗區(qū)就是用開放來帶動改革，改革改什么，陳舊的不適應生產(chǎn)力的生產(chǎn)關系。怎么改，用創(chuàng)新的辦法改，用國際通行的貿(mào)易和投資規(guī)則改。因此，自貿(mào)試驗區(qū)也是一個我國能否適應新形勢下國際自由貿(mào)易投資體系的壓力測試儀。正如習近平總書記對自貿(mào)區(qū)提出的要求：“大膽闖，大膽試，自主改。”也正如李克強總理指出：中國經(jīng)濟要培育新動能，必須進一步深化改革、擴大開放。自貿(mào)區(qū)要勇于承擔先行先試的職責，當好改革的掘進機、開放的破冰船，以“三個清單”為突破口，大膽地試，使權力做減法，給責任做加法，為市場做乘法，用更高水平的改革開放釋放經(jīng)濟發(fā)展的潛力。

從這個角度看，無論試還是改，歸根結底就是制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新的目標在哪里？國際通行規(guī)則。最終，自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新任務總結為四項：以負面清單管理為核心的投資管理體制；以貿(mào)易便利化新規(guī)則為重點的貿(mào)易監(jiān)管體系；擴大開放和風險防范相結合的金融創(chuàng)新制度；以事中事后監(jiān)管為主體的市場監(jiān)管體系。這四項制度創(chuàng)新和改革也要求必須有相應的政府治理改革相配套，和與此相適應的法治環(huán)境相配套。因此，對政府治理改革和法治環(huán)境也提出了相應要求。這些在上海自貿(mào)區(qū)的全面方案和深化方案中都體現(xiàn)出來，也在第二批、第三批自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案中體現(xiàn)出來。

1、以負面清單管理為核心的投資管理體制。從2013年第一版190項負面清單，到2017版負面清單的95項，削減了超過一半。我們對負面清單的理解和認識也逐步加深。同時推進服務業(yè)擴大開放第一批23項措施和第二批31項開放措施。探索境外投資管理體制改革，3億美元及等值貨幣以下項目不需審批，只需在自貿(mào)區(qū)備案就可對外投資。實施先照后證的工商行政管理體制改革和“單一窗口”措施。

2、以貿(mào)易便利化新規(guī)則為重點的貿(mào)易監(jiān)管體系。這里的貿(mào)易便利化主要指的是國際貿(mào)易便利化。就我國而言，統(tǒng)一的國內(nèi)市場早已形成，因此在內(nèi)貿(mào)領域不存在貿(mào)易便利化問題，只涉及內(nèi)貿(mào)成本問題。國際貿(mào)易便利化和國際上的自由貿(mào)易港的意義一致，就是在海關監(jiān)管上實行“一線放開，二線安全高效管住”，實現(xiàn)境外、海關特殊監(jiān)管區(qū)域、境內(nèi)非特殊監(jiān)管區(qū)域之間貨物、服務貿(mào)易的便利往來。

3、金融創(chuàng)新制度體系。在自貿(mào)區(qū)，以央行為首的金融監(jiān)管部門首次將“宏觀審慎監(jiān)管”納入實踐。在風險可控的情況下，穩(wěn)步實施利率市場化改革和人民幣國際化進程。或者說，風險控制的底線在哪里，金融創(chuàng)新的邊界就在哪里。

4、事中事后監(jiān)管體系。我國長期以來實行“正面清單”，也就是重事前準入，輕事中事后監(jiān)管。造成的就是準入困難，一旦準入后想讓企業(yè)退出也不容易。這和國際通行的投資規(guī)則也不符合。因此，在放開事前準入后，事中事后監(jiān)管體系就變成急需補足的短板。這方面，一是鼓勵企業(yè)自律基礎上的信用信息約束機制，二是建立信息互聯(lián)互通的協(xié)同監(jiān)管機制。

▲圖片來源：攝圖網(wǎng)

四、自貿(mào)試驗區(qū)改革的法治保障

這次自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新的特點還在于始終強調(diào)依法改革，改變那種“做了再說”的思想。在自貿(mào)試驗區(qū)設立之初，經(jīng)全國人大授權，國務院在自貿(mào)試驗區(qū)范圍內(nèi)暫停實施對負面清單外的外商投資暫時停止實施外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法等3部法律有關規(guī)定，暫時停止實施文物保護法的有關規(guī)定。

截至2016年，國務院已經(jīng)在自貿(mào)試驗區(qū)范圍內(nèi)調(diào)整51項法規(guī)。按照《國務院決定在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關行政法規(guī)、國務院文件和經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定目錄》（以下簡稱《目錄》），調(diào)整主要包括兩大方面內(nèi)容：一是在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)調(diào)整相關法律法規(guī)，確認外商投資備案制；二是調(diào)整外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄部分內(nèi)容，確認四大自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)涉及鋼鐵、旅游、文化等領域的開放內(nèi)容?！吨笇馍掏顿Y方向規(guī)定》《外國企業(yè)或者個人在中國境內(nèi)設立合伙企業(yè)管理辦法》等規(guī)定了若干需要審批或者核準的內(nèi)容，如《國務院關于進一步做好利用外資工作的若干意見》中規(guī)定，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中總投資（包括增資）3億美元以下的鼓勵類、允許類項目，除《政府核準的投資項目目錄》規(guī)定需由國務院有關部門核準之外，由地方政府有關部門核準。在四個自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)，上述規(guī)定調(diào)整為“在負面清單之外的領域，暫時停止實施外商投資項目核準（國務院規(guī)定對國內(nèi)投資項目保留核準的除外），改為備案管理”。此外，對《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2015年修訂）》等規(guī)定的一些限制條件，《目錄》也進行了調(diào)整。

這些法律法規(guī)的暫停實施和調(diào)整，一方面保證了法律法規(guī)的嚴肅性，就是法定權利必須尊重。調(diào)整和暫停實施也必須經(jīng)過法定程序。二是依法保障自由貿(mào)易試驗區(qū)有關改革開放措施依法順利實施，使自貿(mào)試驗區(qū)的試點能夠依法依規(guī)進行，不再摸著石頭過河。三是做到風險可控。試驗就有成功有失敗，成功的經(jīng)驗立即復制推廣，迄今為止國務院已經(jīng)在全國范圍內(nèi)復制推廣了三批自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新經(jīng)驗；失敗的也能做到控制范圍、控制規(guī)模，不形成地區(qū)性系統(tǒng)性的風險。

五、星星之火可以燎原

自貿(mào)試驗區(qū)存在的意義就是試驗。試驗失敗了，風險可控。試驗成功了，就要“可復制、可推廣”。復制推廣的經(jīng)驗多了，就證明國際通行的投資貿(mào)易規(guī)則在中國一樣有生命力。就像上世紀90年代末中國加入WTO時一樣，懷疑論者和悲觀論者都認為中國加入WTO后相當一部分產(chǎn)業(yè)必將哀鴻遍野。事實證明他們錯了。從2015年1月國務院公布第一批上海自貿(mào)試驗區(qū)可復制可推廣經(jīng)驗開始，三批自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)復制推廣了100多條經(jīng)驗。同時，2015年的資本市場波動和其后的外匯儲備下降也證明了在風險可控范圍內(nèi)的試驗是值得的，自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的試驗能夠為我們提供壓力測試，讓我們認清風險點和薄弱點，從而加強和改進包括金融監(jiān)管在內(nèi)的事中事后監(jiān)管工作。

這些有益的試點，可以讓我們做到：一是積極轉(zhuǎn)變政府管理理念，以開放促改革，結合本地區(qū)、本部門實際情況，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位等問題，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府作用。二是逐步構建與我國開放型經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的新體制、新模式，釋放改革紅利。最終達到促進國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合。我們相信，星星之火，必將燎原。

（作者：成都高新自貿(mào)試驗區(qū)管理局辦公室副主任 郭雨松）