每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)編輯 陳旭    

隨著環(huán)保執(zhí)法的力度增強，處罰金額加大，不同的違法行為需處以多少罰款，這到底該由誰說了算？

5月30日，生態(tài)環(huán)境部召開《關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）解讀座談會。生態(tài)環(huán)境部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、行業(yè)專家等針對近期印發(fā)的《意見》進行通報和解讀。

《意見》要求，行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)向社會公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，向當(dāng)事人告知裁量所基于的事實、理由、依據(jù)等內(nèi)容；應(yīng)當(dāng)平等對待行政管理相對人，公平、公正實施處罰，對事實、性質(zhì)、情節(jié)、后果相同的情況應(yīng)當(dāng)給予相同的處理。

《意見》指出，生態(tài)環(huán)境部將在“全國環(huán)境行政處罰案件辦理系統(tǒng)”中設(shè)置“行政處罰自由裁量計算器”功能，通過輸入有關(guān)裁量因子，經(jīng)過內(nèi)設(shè)函數(shù)運算，對處罰額度進行模擬裁量。

生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人向《每日經(jīng)濟新聞》記者介紹，《意見》建立規(guī)范自由裁量權(quán)的制度，毋庸置疑是能夠保護企業(yè)的，同時對環(huán)保執(zhí)法人員也是一種保護，還可以讓企業(yè)對自己的環(huán)境違法行為后果產(chǎn)生相對清晰的預(yù)期。

圖片來源：新華社

環(huán)境處罰進入新標(biāo)準(zhǔn)化時代

“以前就曾聽到有基層執(zhí)法人員向企業(yè)要好處，否則就面臨處罰甚至是重罰。”一位環(huán)保系統(tǒng)人對《每日經(jīng)濟新聞》記者說，同一類程度相當(dāng)?shù)沫h(huán)境違法行為，可能會出現(xiàn)處罰標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距的情況。

2009年，原環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)有關(guān)規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)文件的通知》（環(huán)辦〔2009〕107號），對行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)涉及的主要問題進行了規(guī)定，提供了參考。

但是，隨著環(huán)境領(lǐng)域多部法律法規(guī)相繼修訂或制定出臺，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段更加豐富，環(huán)境行政處罰種類增多，罰款處罰數(shù)額大幅提高，行政處罰自由裁量權(quán)隨之?dāng)U大，需要適應(yīng)新情況的規(guī)范文件出臺。

為此《意見》指出，制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)，細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮裁量空間，為嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法提供有力支撐。

《意見》明確，制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)違法行為構(gòu)成要素和違法情節(jié)，科學(xué)設(shè)定裁量因子和運算規(guī)則，實現(xiàn)裁量額度與行政相對人違法行為相匹配，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)奶幜P原則。

生態(tài)環(huán)境部指出，制定自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下因素：違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會影響；違法行為當(dāng)事人的主觀過錯程度；違法行為的具體表現(xiàn)形式；違法行為危害的具體對象；違法行為當(dāng)事人是初犯還是再犯；改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果。

為此，生態(tài)環(huán)境部將在“全國環(huán)境行政處罰案件辦理系統(tǒng)”中設(shè)置“行政處罰自由裁量計算器”功能，通過輸入有關(guān)裁量因子，經(jīng)過內(nèi)設(shè)函數(shù)運算，對處罰額度進行模擬裁量，供各地參考。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)同志指出，自由裁量基準(zhǔn)并不只適用于行政處罰中的一個環(huán)節(jié)，它適用于整個行政處罰過程。包括：調(diào)查取證階段，案件審查階段，案件告知階段，處罰決定階段。

三類違法行為可獲“免罰牌”

《意見》明確，制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)堅持合法、科學(xué)、公正、合理的原則，結(jié)合污染防治攻堅戰(zhàn)的要求，充分考慮違法行為的特點，按照寬嚴(yán)相濟的思路，突出對嚴(yán)重違法行為的懲處力度和對其他違法行為的震懾作用，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)即時改正輕微違法行為，促進企業(yè)環(huán)境守法。

《意見》規(guī)定六種情形之一可以從重處罰：兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的；在案件查處中對執(zhí)法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復(fù)的；環(huán)境違法行為造成跨行政區(qū)域環(huán)境污染的；環(huán)境違法行為引起不良社會反響的；其他具有從重情節(jié)的。

四種情形之一應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的；受他人脅迫有環(huán)境違法行為的；配合生態(tài)環(huán)境部門查處環(huán)境違法行為有立功表現(xiàn)的；其他依法從輕或者減輕行政處罰的。

同時，《意見》中還規(guī)定了三類違法行為可獲“免罰牌”：違法行為（如“未批先建”）未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實施關(guān)?；蛘邔嵤┩Ｖ菇ㄔO(shè)、停止生產(chǎn)等措施的；違法行為持續(xù)時間短、污染小（如“超標(biāo)排放水污染物不超過2小時，且超標(biāo)倍數(shù)小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規(guī)范貯存危險廢物時間不超過24小時、數(shù)量小于0.01噸，且未污染外環(huán)境的”）且當(dāng)日完成整改的；其他違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。

取證成為自由裁量中關(guān)注焦點

從《意見》來看，裁量因子是直接影響行政處罰計算結(jié)果的關(guān)鍵因素，而保證裁量因子能夠成立，取證成為關(guān)鍵中的關(guān)鍵。如何保障證據(jù)的客觀性成為座談會上大家熱議的焦點。

在規(guī)范自由裁量權(quán)上工作較為典型的南京市環(huán)境系統(tǒng)代表稱，在通過“南京環(huán)保行政處罰自由裁量輔助決策系統(tǒng)”對企業(yè)的環(huán)境行政違法行為進行處罰時，企業(yè)已經(jīng)不關(guān)注處罰金額的多少，而是關(guān)心證據(jù)是否可靠。

南京市環(huán)境系統(tǒng)代表說，對于證據(jù)有異議，企業(yè)可以陳述申辯，并拿出新的證據(jù)，如果證據(jù)充分的話，最終也會對處罰金額進行相應(yīng)的調(diào)整。

對此，上述生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，對于環(huán)境違法行為的證據(jù)，有一個專門的指南性文件，對取證進行規(guī)范。執(zhí)法人員去現(xiàn)場須按照規(guī)范要求進行具體的取證工作。

中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，環(huán)境執(zhí)法力度很大，對企業(yè)的影響也特別大，作為執(zhí)法人員壓力同樣很大。如果不該罰款的罰款了，或者該罰的不罰，就難以保證公平。

王燦發(fā)建議，《意見》主要是給各省級環(huán)境部門制定規(guī)則提供指導(dǎo)性意見，地方應(yīng)該盡快制定具體的細(xì)則。

《意見》中要求，省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本意見提供的制定方法，結(jié)合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，制定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。鼓勵有條件的設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門對省級行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進一步細(xì)化、量化。

對此，生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)同志說：“我們在《2019年全國生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作要點》中規(guī)定，省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在2019年9月底前制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。”

（封面圖片來源：新華社）