每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)編輯 陳旭    

在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，單獨(dú)列出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”部分?！稕Q定》在生態(tài)文明部分開宗明義就強(qiáng)調(diào)：生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要之間還存在一定的差距。負(fù)重前行與機(jī)遇并存之下，生態(tài)環(huán)境制度的創(chuàng)新發(fā)展成為社會關(guān)注的重點(diǎn)，也是近年來生態(tài)環(huán)境制度改革的重點(diǎn)。

生態(tài)環(huán)境制度和政策面臨怎樣的問題和挑戰(zhàn)？政策和制度創(chuàng)新的方向在哪里？在哪些領(lǐng)域有望實現(xiàn)重點(diǎn)的改革創(chuàng)新？就此系列問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）記者對國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文進(jìn)行了專訪。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文

生態(tài)文明建設(shè)仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

NBD：近年來，生態(tài)文明被提升到越來越重要的位置，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也在持續(xù)向好。您如何評價生態(tài)文明建設(shè)成效？

常紀(jì)文：黨的十八大以來，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開展一系列根本性、長遠(yuǎn)性、開創(chuàng)性工作，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，我國生態(tài)環(huán)境治理得到明顯加強(qiáng)。

舉例來說，2015年，全國化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別比2010年下降12.9%、18%、13%、18.6%，森林覆蓋率由2010年的20.36%提高到21.66%。2016年，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)的PM2.5平均濃度分別比2013年下降33%、31.3%、31.9%。

之所以能取得這些成就，原因是多方面的，最主要的還是堅持以制度建設(shè)為抓手、堅持以加強(qiáng)法治建設(shè)為保障等，比如按日計罰、公益訴訟等法治舉措的落實，讓環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的牙齒更“鋒利”了，有法必依、違法必究的氛圍日益濃厚。

NBD：在看到成效的同時，生態(tài)文明建設(shè)中是不是也存在著不少需要解決的問題呢？

常紀(jì)文：是的。黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，但由于區(qū)域和行業(yè)發(fā)展不平衡不充分、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)能力建設(shè)差異較大等原因，取得的成效還不夠穩(wěn)固，生態(tài)文明建設(shè)仍面臨突出問題與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

比如在國土空間開發(fā)和保護(hù)方面，有的地方由于無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多，環(huán)境資源承載能力下降，不同程度出現(xiàn)了環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。

在資源總量管理和節(jié)約方面，有的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理，資源浪費(fèi)嚴(yán)重、利用率不高，特別是自然資源及其產(chǎn)品價格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本、保護(hù)生態(tài)得不到合理回報的問題依然存在。

在資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償方面，一些地方落實資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫炔粐?yán)格，不同程度存在監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本低的問題。

而在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)和管理方面，一些地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展績效評價不夠全面、責(zé)任落實不到位，不同程度存在環(huán)境保護(hù)的形式主義、官僚主義等問題。

為此，需要加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系、以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系、以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系、以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系。同時，全面推動綠色發(fā)展，大力提高環(huán)境治理水平。

近年來我國廢氣中主要污染物排放情況

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

“十三五”末污染物排放拐點(diǎn)可能全面到來

NBD：結(jié)合當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境中面臨的問題，未來的環(huán)境政策和制度將會如何發(fā)展呢？

常紀(jì)文：我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍面臨著比較嚴(yán)峻的形勢。比如說，我國單位GDP能耗仍是發(fā)達(dá)國家的兩倍；生活污染較重，1噸散煤的燃燒相當(dāng)于15噸燃煤電廠所產(chǎn)生的污染；汽車尾氣成為一些城市的主要污染源，柴油車污染占機(jī)動車的60%以上；生活污水的收集處理能力仍然不高，一些已建成的治污設(shè)施因運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)困難而出現(xiàn)“曬太陽”的現(xiàn)象等。

目前正是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的時期，也是環(huán)境保護(hù)的攻堅期、關(guān)鍵期，更是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的窗口期。也就是說，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行動部署和轉(zhuǎn)型升級步入更高發(fā)展階段的時機(jī)是契合的，和發(fā)達(dá)國家當(dāng)年發(fā)力治理環(huán)境污染的時機(jī)也是基本同步的。

為此，應(yīng)當(dāng)凝聚各方面的共識，開展政策和制度建設(shè)，加快治理、加緊攻堅，在2020年底前打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體、渤海綜合治理環(huán)境保護(hù)、長江保護(hù)修復(fù)、水源地保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理等重大環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)役等。

當(dāng)前，中國主要污染物排放總體上正處在跨越峰值并進(jìn)入下降通道的轉(zhuǎn)折期。到“十三五”末期，主要污染物排放的拐點(diǎn)可能全面到來?；诖?，今后幾年是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的凸顯期，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與要求的提高期，再加上同步遇上經(jīng)濟(jì)下行壓力期，過關(guān)越坎的難度更大。

為此，要用改革的思維和方法，建立科學(xué)、穩(wěn)妥的發(fā)展戰(zhàn)略，來創(chuàng)新和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大政策和制度。在具體的政策制度和實施節(jié)奏方面，既要有解決環(huán)境問題的歷史緊迫感，同時也要有歷史耐心，以與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的方式、污染防治與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合的方式，穩(wěn)中求進(jìn)地推進(jìn)生態(tài)文明制度改革，在綠色發(fā)展中逐步解決生態(tài)環(huán)境問題。

圖片來源：新華社

促各地由被動灌輸走向自覺保護(hù)生態(tài)

NBD：2035年我國要基本實現(xiàn)美麗中國目標(biāo)。為此，未來生態(tài)環(huán)境政策和制度體系創(chuàng)新的重點(diǎn)在哪些方面呢？

常紀(jì)文：從現(xiàn)在到2035年這一時期，我們要從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度來看待生態(tài)環(huán)境政策和制度建設(shè)的重要性，要從環(huán)境與發(fā)展的協(xié)同共進(jìn)大局看待生態(tài)環(huán)境政策和制度建設(shè)的困難性，要從社會主義主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)換的角度看生態(tài)環(huán)境政策和制度建設(shè)的艱巨性，要從國際和國內(nèi)兩個高度來認(rèn)識生態(tài)環(huán)境政策和制度建設(shè)的國際性。

因此，我認(rèn)為，新時代的生態(tài)環(huán)境政策和制度體系的改革創(chuàng)新思路，要圍繞這些任務(wù)開展提煉工作：

一是凝聚共識，立規(guī)矩、劃框子，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范化；

二是短期目標(biāo)與長期目標(biāo)相結(jié)合，普遍性與區(qū)域性相結(jié)合，標(biāo)本兼治，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)；

三是加強(qiáng)信息公開，健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范，打擊監(jiān)測和治理造假，促進(jìn)判斷的科學(xué)性、決策的準(zhǔn)確性和監(jiān)督的民主化；

四是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)方式與監(jiān)管方式進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型，適應(yīng)生態(tài)環(huán)境問題演化的新形勢。

與此同時，還要通過綠色發(fā)展評價和考核，引導(dǎo)各地走上保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路；通過清理“散亂污”、保護(hù)生態(tài)紅線、嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)懲重罰、層層追責(zé)，遏制地方發(fā)展環(huán)境污染型和生態(tài)破壞型經(jīng)濟(jì)；通過強(qiáng)制措施與市場機(jī)制相結(jié)合，激勵與約束并重，促進(jìn)資源的合理化配置；通過示范與引領(lǐng)，以點(diǎn)帶面，提質(zhì)增效，促進(jìn)各地通過特色發(fā)展、優(yōu)勢發(fā)展和錯位發(fā)展步入綠色發(fā)展的道路。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)還需要就業(yè)和經(jīng)濟(jì)效益的支撐。各地不應(yīng)走先污染后治理的老路，也不能走捧著金山銀山過苦日子的窮路。

下一步，在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，需要總結(jié)各地把綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的經(jīng)驗，建立相關(guān)的引領(lǐng)性政策和制度，在區(qū)域一體化和信息一體化的格局中，通過信息平臺、標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，引領(lǐng)各地區(qū)、各行業(yè)走特色發(fā)展、優(yōu)勢發(fā)展和錯位發(fā)展的道路，防止各地?zé)o序競爭，形成良性發(fā)展和競爭的綠色發(fā)展道路，確保生態(tài)文明的理念在各地區(qū)由被動的灌輸走向自發(fā)和自覺。

封面圖片來源：新華社