每經(jīng)記者 吳林靜 余蕊均    每經(jīng)編輯 楊 歡    

關(guān)于財稅體制改革，十九屆五中全會公報中就一句話：“建立現(xiàn)代財稅金融體制”。

“這一句話，背后可是一篇大文章！”跟《每日經(jīng)濟新聞》記者說起這個的時候，李揚回溯了改革開放以來的財稅體制變化。他的身份是中國社會科學(xué)院原副院長、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、國家金融與發(fā)展實驗室理事長。

1994年開啟的分稅制改革，帶來了“真正的革命性變化”。與“分錢制”相對應(yīng)的“分稅制”，打破了過去統(tǒng)收統(tǒng)支、財政大包大干的集中統(tǒng)一式安排。

“‘分稅制’確認了地方和中央有不同的利益訴求，有不同的權(quán)利，有不同的收支渠道。”李揚說，所以每一級政府的事權(quán)，用一定的財權(quán)相匹配，“財權(quán)事權(quán)相對應(yīng)，就能很好運行了。”

財權(quán)與事權(quán)相匹配，的確是“分稅制”的靈魂?？墒?，在分稅制走過20多年后，一方面有力推動了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的進程，另一方面還有很多未解決的問題。“它運行到現(xiàn)在就不行了，所以我們要再改革。”李揚說。

李揚 圖片來源：責(zé)任百人論壇官微

怎么“不行”了？怎么改？

近日舉行的中國城市百人論壇2020年會上，李揚以《城市發(fā)展要解決好資金來源問題》為題作了發(fā)言，提出了宏觀調(diào)控的“地方化”風(fēng)險。

他一開篇就說：“‘十四五’期間，我們國家城市化面臨新的挑戰(zhàn)，而且資金挑戰(zhàn)可能居于第一位。”我們得冷靜審視“錢從哪兒來”的問題。

財政收支差額問題突出

從中國2020年1至9月的財政收支狀況來看，雖然情況在不斷好轉(zhuǎn)，但中國財政收支差額問題依然突出。

而且這種情況將在“十四五”時期延續(xù)，財政赤字增大是大概率事件。

第一本賬，一般公共預(yù)算（1~9月累計）：預(yù)算收入141002億元，同比下降6.4%，這是在意料之中的，因為受新冠肺炎疫情的影響。預(yù)算支出175185億元，也下降了，因為政府“過緊日子”。

但是，支出只同比下降了1.9%，收入下降得更多，財政赤字擴大了。

第二本賬，政府性基金（1~9月累計）：收入55207億元，同比增長了3.8%；支出78218億元，增長了26.6%。

但是，支出增長得更快，同樣出現(xiàn)了赤字的問題。

政府性基金里無論是收入還是支出，漲得比較多的都與土地有關(guān)，都與城市化和城市基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)。

近幾年來，政府的赤字率和債務(wù)率不斷攀升，我們最重要的任務(wù)之一就是“去杠桿”。

國家金融與發(fā)展實驗室研究中國債務(wù)和杠桿率問題發(fā)現(xiàn)，從增速上看，2020年第一季度中國實體經(jīng)濟杠桿率攀升了13.9個百分點，是僅低于2009年一季度的歷史次高點。二季度又升了7.1個百分點，漲幅雖大大收窄，但上升的勢頭依然值得警惕。

政府的杠桿率上升得比較多。從2015年到2018年，中國政府在世界上罕見地做到了“去杠桿”，成效顯著。

但是面對新冠肺炎疫情暴發(fā)，面對經(jīng)濟下行壓力逐漸增大，加上2019年財政刺激政策，導(dǎo)致政府杠桿率迅速上升。

杠桿率上升，是我國宏觀政策應(yīng)對新冠肺炎疫情的必然和必要舉措。今年二季度宏觀杠桿率上升趨勢減緩的根本原因在于經(jīng)濟增長率由負轉(zhuǎn)正，是杠桿率的分母因素發(fā)揮了更大的作用。

所以，如果下半年經(jīng)濟增長繼續(xù)恢復(fù)，宏觀杠桿率增幅進一步趨緩是可期的。

地方事權(quán)與財權(quán)仍不匹配

城市化是在地方層面推進的，地方有沒有財力去支持呢？

當(dāng)前，地方可支配財力主要來自三個部分。

第一個是歸屬地方的稅和費，第二個是轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占比，第三個是政府性基金收入，主要是賣地收入。

2019年4月，財政部公布的一份文件中列出了各省份的財政困難系數(shù)。

從系數(shù)高達90.00、88.06的青海、寧夏，到系數(shù)為20的北京，每個省份都或多或少存在財政困難的問題。

從這份文件來看，大家會對地方政府在發(fā)展過程中面臨的資金困境有個基本印象。而且，任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出，這是一個體制性現(xiàn)象。在這種格局下，無論城市發(fā)展有多大的雄心壯志，沒有錢是萬萬不行的。

今年以來，地方債發(fā)行規(guī)模增大，地方政府的債務(wù)負擔(dān)有所加重。現(xiàn)在出現(xiàn)了兩個問題：

第一個問題在于地方債的投資效率。多數(shù)地區(qū)難以找到經(jīng)過縝密計算、具有財務(wù)可持續(xù)性的項目，政府發(fā)債獲取收入之后，有相當(dāng)一部分資金沒有支出，“趴”在政府的賬上，沒有形成真正的需求。

出現(xiàn)這種情況，與發(fā)債的目的有所相悖。錢沒有支出就不是需求，我們說叫有支付能力的需求，支付是關(guān)鍵，沒支付就有問題了。

第二個問題是宏觀調(diào)控效率越來越依賴廣大地方政府的運行，從而出現(xiàn)了宏觀調(diào)控“地方化”的風(fēng)險，這將對我國未來的宏觀調(diào)控的格局、機制和效率產(chǎn)生深遠影響。

在過去幾十年的發(fā)展中，地方政府積極發(fā)揮作用以及地方政府之間展開競爭，是迄今為止中國經(jīng)濟奇跡的“秘訣”之一。

各級地方政府不僅扮演著對地方經(jīng)濟發(fā)展“積極干預(yù)者”的角色，還扮演著“準公司”的角色?？梢哉f，地方政府積極作為，則經(jīng)濟活躍，增長迅速；反之，地方政府懶政、怠政，則經(jīng)濟增長遲緩。

問題在于，事權(quán)主要在地方，而無論是財政資金還是金融資源，大多集中在中央。地方政府的事權(quán)和財權(quán)不匹配，導(dǎo)致其在財政上依賴上級政府乃至中央政府轉(zhuǎn)移支付，在金融上依賴各類金融機構(gòu)和各類融資平臺。

這一問題在“十四五”過程中肯定還會繼續(xù)存在，而且必須予以解決。

三個對策是治本之道

解決上述這些問題需要多措并舉，我覺得有這樣幾個治本之道：

首先應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，縮減政府直接參與經(jīng)濟活動的規(guī)模。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》有句很重要的話：大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

2013年，中組部在《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》中也提出：要把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責(zé)任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”。

第二是財稅方面的對策。編制“總賬”。加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享。

財稅體制改革。保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

建立城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運營機制，形成支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的合理償債收入結(jié)構(gòu)。

要進行財稅體制改革。讓地方政府的權(quán)利和責(zé)任匹配起來，城市基礎(chǔ)設(shè)施也要進行市場化運作，不能全部由政府負擔(dān)。

第三是金融方面的對策。

產(chǎn)權(quán)對策，通過資產(chǎn)證券化，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會資本的轉(zhuǎn)讓。

機構(gòu)對策，設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資專營機構(gòu)，應(yīng)對城市化過程中大量的資金需求。

市場對策，以城鎮(zhèn)化的未來收益為支撐，積極探索多樣化的市政項目發(fā)債模式，根據(jù)收益狀況進行分類處理等。

PPP對策，推行“公共部門-私人企業(yè)-合作模式”。

外資對策，進一步地擴大對外開放，繼續(xù)推動匯率自由化和資本項目開放的進程。