每經(jīng)特約評(píng)論員 劉慧 賈明（西北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院、西北工業(yè)大學(xué)新時(shí)代企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展研究中心）

今年夏天，公共危機(jī)事件頻發(fā)。近日河南特大暴雨災(zāi)害已造成302人遇難，50人失蹤。與此同時(shí)，南京暴發(fā)了新冠疫情，截至8月4日9時(shí)，本輪疫情已經(jīng)波及17省份，全國(guó)中高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)達(dá)144個(gè)，我國(guó)防疫工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

所謂“黑天鵝”事件，是指極其罕見(jiàn)的、未曾預(yù)見(jiàn)的、造成巨大影響的事件。所謂“灰犀牛”事件，是指發(fā)生概率極大，卻被忽視的、沖擊力極強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)，是一系列預(yù)警和明顯征兆之后爆發(fā)出來(lái)的問(wèn)題。鄭州暴雨是千年一遇的“黑天鵝”事件；南京疫情以機(jī)場(chǎng)這一重點(diǎn)疫情管控區(qū)域?yàn)橹行膫鞑ラ_(kāi)來(lái)，是新冠疫情常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)下的“灰犀牛”事件。

雖然上述兩起事件都是重大突發(fā)的公共危機(jī)事件，但是兩種重大公共危機(jī)事件的特征有較大區(qū)別：“黑天鵝”事件預(yù)測(cè)難，不具有先驗(yàn)知識(shí)，信息傳遞呈自上而下的態(tài)勢(shì)，即政府部門(mén)往往掌握更全面決策信息，而處于基層的單位和個(gè)人卻缺乏相關(guān)的決策信息。“灰犀牛”事件屬于大概率事件，具有先驗(yàn)知識(shí)，相關(guān)信息傳遞呈自下而上的態(tài)勢(shì)，即一線基層往往更了解情況，掌握一手信息。南京機(jī)場(chǎng)本來(lái)就屬于防疫重點(diǎn)區(qū)域，常態(tài)化防疫狀態(tài)下日常防疫措施和監(jiān)測(cè)信息都由機(jī)場(chǎng)基層工作人員掌握，政府決策層的信息則由基層上報(bào)匯總獲得。

暴露應(yīng)急管理缺陷

雖然上述兩起事件起因不同也無(wú)關(guān)聯(lián)，但暴露了共性的應(yīng)急管理缺陷。

一是，決策信息傳遞不通暢。此次鄭州暴雨洪澇災(zāi)害發(fā)生之前，很少有人會(huì)想到內(nèi)陸城市會(huì)遭受特大洪澇，城市缺乏應(yīng)對(duì)洪澇的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)與應(yīng)急措施。從專業(yè)信息來(lái)看，鄭州市氣象局曾在洪澇前連續(xù)發(fā)布5次紅色預(yù)警，并在7月20日上午簽發(fā)的《氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)》中給出了防御指南：“政府及相關(guān)部門(mén)按照職責(zé)做好防暴雨應(yīng)急和搶險(xiǎn)工作；停止集會(huì)、停課、停業(yè)（除特殊行業(yè)外）；做好山洪、滑坡、泥石流等災(zāi)害的防御和搶險(xiǎn)工作。”但是信息流自上而下傳達(dá)過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)信息損耗，危機(jī)信號(hào)被逐漸削弱，并且由于基層和公眾往往缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，難以作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

在南京這次疫情中，也存在共性的問(wèn)題：盡管深知境外輸入的高風(fēng)險(xiǎn)，南京祿口機(jī)場(chǎng)的境內(nèi)外航班保潔卻混用，放松了應(yīng)有的警惕，最終被德?tīng)査《境颂摱搿?/p>

8月4日，民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司副司長(zhǎng)韓光祖在國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上回應(yīng)了南京祿口機(jī)場(chǎng)出現(xiàn)聚集性疫情的原因。他表示，此次南京祿口機(jī)場(chǎng)出現(xiàn)聚集性疫情的原因是多方面的，包括防控制度落實(shí)不到位，長(zhǎng)時(shí)間平穩(wěn)運(yùn)行使機(jī)場(chǎng)從業(yè)人員出現(xiàn)松懈麻痹心態(tài)，以及機(jī)場(chǎng)保潔業(yè)務(wù)外包沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)疫情防控責(zé)任等。

二是，一線基層缺乏判斷力和決斷力。按照有關(guān)規(guī)定，氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)會(huì)被同時(shí)通報(bào)給教育、公安、住建、城管、交通運(yùn)輸、應(yīng)急等行政主管部門(mén)，并由各單位根據(jù)預(yù)警信號(hào)的種類、級(jí)別和防御指南，組織實(shí)施氣象災(zāi)害、氣象衍生災(zāi)害的防御工作。但是基層缺乏應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)的決斷力，在面對(duì)特大暴雨時(shí)都在等待命令。

疫情發(fā)生后，南京祿口機(jī)場(chǎng)的自主管控反應(yīng)遲緩，7月20日在祿口機(jī)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)9例新冠病毒感染者后，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷力，也無(wú)法決定立刻關(guān)閉航站樓。

三是責(zé)任主體不明確。比如，南京祿口機(jī)場(chǎng)保潔公司的防控責(zé)任沒(méi)有落地，導(dǎo)致保潔公司將境內(nèi)外航班的保潔人員混用，對(duì)保潔人員的防疫監(jiān)管責(zé)任嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致疫情監(jiān)管盲點(diǎn)的出現(xiàn)。

三大應(yīng)對(duì)路徑

面對(duì)重大突發(fā)公共危機(jī)事件，需要構(gòu)建政府-單位-個(gè)體三級(jí)的系統(tǒng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系，筆者提出如下建議。

首先，暢通信息雙向傳遞?？焖倬珳?zhǔn)地傳遞信息，建立政府-單位-個(gè)人信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，暢通決策信息的分派、傳遞渠道。政府既能夠自上而下高效、準(zhǔn)確傳遞關(guān)鍵危機(jī)決策信息，又能夠準(zhǔn)確、及時(shí)掌握一線基層所處的狀況以及關(guān)鍵決策信息，實(shí)現(xiàn)決策信息自下而上的高效傳遞。只有暢通信息的雙向傳遞通道，才能在面對(duì)重大災(zāi)害事件時(shí)，讓更多的相關(guān)主體能夠更為全面地了解事態(tài)進(jìn)展而及時(shí)作出科學(xué)決策。

其次，提升一線人員的判斷力和決斷力。一線基層和公眾是重大公共危機(jī)事件影響的直接承擔(dān)者，需要具備足夠的判斷力進(jìn)而自主評(píng)估危機(jī)事件的風(fēng)險(xiǎn)和影響程度等。這就需要加強(qiáng)對(duì)一線人員的培訓(xùn)和教育，不斷提升其判斷能力，在面對(duì)危機(jī)線索時(shí)，能夠作出及時(shí)準(zhǔn)確的判斷和采取正確的行動(dòng)。這對(duì)于化解危機(jī)的影響非常關(guān)鍵。

政府決策部門(mén)及基層應(yīng)對(duì)部門(mén)要能當(dāng)機(jī)立斷，有效行使決策權(quán)，發(fā)揮出決斷力，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，整合政府、企業(yè)和群眾力量，形成共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的網(wǎng)狀化格局，發(fā)揮整體效能和作用。

最后，明確主體責(zé)任和權(quán)益。公共危機(jī)事件有其確定的影響路徑以及應(yīng)對(duì)措施，每個(gè)環(huán)節(jié)都要有明確的責(zé)任主體以及所需的應(yīng)對(duì)措施，只有責(zé)任明確，才能保證在面對(duì)潛在重大危機(jī)事件時(shí)，能夠有更強(qiáng)的主動(dòng)性去收集信息、綜合判斷和立即決斷。

同時(shí)，還要強(qiáng)化突發(fā)狀況下的個(gè)人權(quán)益保護(hù)，如建立基層人員的免責(zé)機(jī)制，在合理的情形下對(duì)于單位、個(gè)人采取應(yīng)急措施帶來(lái)的成本、損失免除決策主體的責(zé)任，保證基層、個(gè)人有充分的權(quán)益能夠?qū)嵤┍Ｗo(hù)處置措施。