每經(jīng)記者 江然  余蕊均  吳林靜    每經(jīng)編輯 楊歡

圖片來源：錦江區(qū)資料圖

又一重磅國家級示范區(qū)藍(lán)圖繪定。

3月16日，國家發(fā)改委、自然資源部、住建部聯(lián)合印發(fā)《成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)總體方案》（后稱《總體方案》）。此前，1月28日，示范區(qū)已獲國務(wù)院批復(fù)同意，隨著《總體方案》印發(fā)，成都站到了新的起點上。

追根溯源，成都探索公園城市建設(shè)已有四年。

2018年2月，習(xí)近平總書記在四川成都天府新區(qū)考察時指出，要突出公園城市特點，把生態(tài)價值考慮進去。

2020年1月，中央財經(jīng)委員會第六次會議明確提出“支持成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)”。

一段時間以來，“以建成踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為統(tǒng)領(lǐng)”的表述被頻頻提及，并在《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》、地方“十四五”規(guī)劃綱要等多份重要文件中出現(xiàn)。

從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略看，雙城經(jīng)濟圈的實現(xiàn)需要“雙核引領(lǐng)”，公園城市示范區(qū)的建設(shè)，為成都提升發(fā)展能級、發(fā)展成為能量強大且健康的“極核城市”，指明了一條清晰的路徑。而示范區(qū)建設(shè)重中之重，在于完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念。

值得注意的是，《總體方案》明確了“示范區(qū)”的發(fā)展定位——城市踐行綠水青山就是金山銀山理念的示范區(qū)、城市人民宜居宜業(yè)的示范區(qū)、城市治理現(xiàn)代化的示范區(qū)。

放在邁向現(xiàn)代化國家新征程的語境下，探索山水人城和諧相融新實踐和超大特大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑，成都被寄予厚望，《總體方案》希望它創(chuàng)新探路、形成示范。

示范：城市踐行綠水青山就是金山銀山理念

公園城市不是“增綠”而已

綠色低碳引領(lǐng)空間、產(chǎn)業(yè)、交通、能源全面轉(zhuǎn)型

圖片來源：高新區(qū)資料圖

《總體方案》共12000余字，提出6大方面、30條任務(wù)，描繪了一幅公園城市的理想藍(lán)圖——

到2035年，園中建城、城中有園、推窗見綠、出門見園的公園城市形態(tài)充分彰顯，生態(tài)空間與生產(chǎn)生活空間銜接融合，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制全面建立，綠色低碳循環(huán)的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式全面形成，現(xiàn)代化治理體系成熟定型，人民普遍享有安居樂業(yè)的幸福美好生活，山水人城和諧相融的公園城市全面建成。

眼下，“公園城市”正在超特大城市中“流行”。

去年7月，上海召開“公園城市和環(huán)城生態(tài)公園帶建設(shè)推進情況”專題發(fā)布會，按照官方說法，“對照人民群眾對美好生活的向往，對標(biāo)倫敦、紐約、新加坡等全球城市”，上海生態(tài)空間的規(guī)模和品質(zhì)還有一定差距，為此，需要完善城鄉(xiāng)公園體系，以綠化軟實力助推城市核心競爭力邁上新臺階。

深圳、杭州、南京、東莞等多座超特大城市也紛紛推進“公園城市”建設(shè)。

這種共識共建背后，暗合了人們對“詩意棲居”的共同需求。

“公園城市”應(yīng)該怎么建？《總體方案》指出，成都作為西部地區(qū)超大城市，生態(tài)本底良好、發(fā)展活力強勁，在公園城市建設(shè)方面“開展了積極探索，形成了初步成果”，具備進一步深化示范的基礎(chǔ)和優(yōu)勢。

圖片來源：高新區(qū)資料圖

數(shù)據(jù)顯示，2018年至2021年底，成都全市森林覆蓋率提高了1.2個百分點，達到40.3%，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)為新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行以來最高。近年來，雪山推窗可見、綠意可感可及，已成為成都人生活“標(biāo)配”。

根據(jù)《總體方案》，“生態(tài)”被放到了首位，如何滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，是示范區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)。

一方面，成都將繼續(xù)推進多維度全域增綠，建設(shè)以“錦江綠環(huán)”和“錦江綠軸為主體”的綠道體系，為城市“戴上綠色項鏈”。更重要的是，綠色低碳已開始引領(lǐng)這座城市的全面轉(zhuǎn)型。

2021年底，基于過去的探索，成都醞釀出臺《以實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)為引領(lǐng)優(yōu)化空間產(chǎn)業(yè)交通能源結(jié)構(gòu)促進城市綠色低碳發(fā)展的決定》——

提出“以實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)為引領(lǐng)，抓住關(guān)鍵源頭，全方位優(yōu)化空間、產(chǎn)業(yè)、交通和能源結(jié)構(gòu)，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，走出一條綠色成為普遍形態(tài)的更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的超大城市發(fā)展新路徑，加快建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)”。

成都的實踐也證明，公園城市建設(shè)遠(yuǎn)非“增綠”那么簡單，從傳統(tǒng)城市到公園城市的發(fā)展轉(zhuǎn)變，更不是建造公園而已。它需要貫穿并融入到城市經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，推動從理念到架構(gòu)再到實踐的深刻轉(zhuǎn)變。

事實上，這才是“公園城市”的核心命題——生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展相得益彰。

用京津冀協(xié)同發(fā)展與專家咨詢委員會委員、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院原院長李曉江的話來說，成都不是要建“一個低水平的公園城市”，而是要繼續(xù)發(fā)展，不斷提高經(jīng)濟質(zhì)量和生活品質(zhì)，同時碳排放不增加甚至減少。

在他看來，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向“下半場”，人均GDP達到1萬美元左右，跨越“中等收入陷阱”就成了核心命題。首先是發(fā)展模式的問題，必須從野蠻擴張的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向生態(tài)文明的發(fā)展模式，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。生態(tài)文明建設(shè)、“兩山”理論、公園城市，都是奔著解決“上半場”遺留的問題而來，在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，為城市發(fā)展提供一種新的嘗試。

示范：城市人民宜居宜業(yè)

推進產(chǎn)業(yè)“建圈強鏈”行動

實現(xiàn)經(jīng)濟活動和生態(tài)保護良性互動

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

“城市，讓生活更美好”承載著普通人的樸素期待。過去十年，成都常住人口增加了582萬，這些人“用腳投票”，為一座城市的吸引力寫下生動注腳。

邁進“十四五”，成都在“休閑”“安逸”的底色之上，持續(xù)加碼“美好生活”，不斷豐富“宜居”內(nèi)涵?！犊傮w方案》特別強調(diào)，示范區(qū)要增強養(yǎng)老托育服務(wù)能力、提供優(yōu)質(zhì)醫(yī)療教育服務(wù)、完善住房保障體系等，開展高品質(zhì)生活城市建設(shè)行動，推動公共資源科學(xué)配置和公共服務(wù)普惠共享。

這是現(xiàn)代化城市應(yīng)有的模樣——在追求經(jīng)濟效率和基礎(chǔ)設(shè)施等“硬需求”的同時，更加關(guān)注人民獲得感、幸福感、安全感等“軟需求”。文件起草組相關(guān)負(fù)責(zé)人強調(diào)，“公園城市示范區(qū)”的著力點在于破解城市發(fā)展的可持續(xù)問題，“它背后的含義是如何為未來的城市樹標(biāo)桿、做示范。”

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟管理學(xué)院特聘教授陸銘認(rèn)為，從空間形態(tài)上看，城市已經(jīng)成了人類經(jīng)濟活動和自然環(huán)境之間的一種“紐帶”，或者說“載體”，公園城市示范區(qū)建設(shè)就是要“在城市這個范圍之內(nèi)、形態(tài)之下，實現(xiàn)經(jīng)濟活動和生態(tài)保護的良性互動。”

他解釋到，在邁向現(xiàn)代化的今天特意強調(diào)“人”“城”“自然”的關(guān)系，就是要通過城市的發(fā)展，實現(xiàn)人口的集聚和對經(jīng)濟發(fā)展的帶動，同時在這個過程中，提升環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)宜居程度，達到經(jīng)濟和生態(tài)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

如他所述，這種良性互動體現(xiàn)在既不能像過去那樣只注重GDP指標(biāo)，忽略環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護，也不能只要生態(tài)，而不要經(jīng)濟發(fā)展。

這正是成都今年全力推進產(chǎn)業(yè)“建圈強鏈”行動的意義所在。公園城市的經(jīng)濟活力有多強，關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)——必須進一步增強產(chǎn)業(yè)生態(tài)集聚力、產(chǎn)業(yè)鏈建構(gòu)力、高端要素運籌力，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺階，進而為城市整體發(fā)展提供持續(xù)動能。

這意味著，宜居與宜業(yè)理應(yīng)相輔相成、相互促進。正如《總體方案》所言，要圍繞增強城市內(nèi)生增長動力和可持續(xù)發(fā)展能力，健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，“推動壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、促進充分就業(yè)相統(tǒng)一，使人人都有人生出彩機會。”

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

記者注意到，《總體方案》明確的4大專項行動中，對“宜業(yè)環(huán)境優(yōu)化”著墨最多，涵蓋綠色生產(chǎn)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、技能提升、消費業(yè)態(tài)、金融服務(wù)、法治保障和雙向開放等8個方面。

其中，示范區(qū)對綠色生產(chǎn)的要求頗為嚴(yán)格，“堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發(fā)展，嚴(yán)格控制化石能源消費”，同時還將建設(shè)碳中和實驗室和國家綠色產(chǎn)業(yè)示范基地。

隨著內(nèi)涵式發(fā)展路徑明確，成都未來的產(chǎn)業(yè)方向也進一步明晰。先進制造業(yè)重在電子信息、航空航天、軌道交通、生物醫(yī)藥、綠色食品等，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚焦物流、研發(fā)、設(shè)計、商務(wù)等。

當(dāng)然，營商環(huán)境是最根本的?！犊傮w方案》顯示，示范區(qū)建設(shè)，不僅強調(diào)構(gòu)建與國際通行規(guī)則相銜接的營商環(huán)境制度體系，同時還要建設(shè)國際國內(nèi)開放通道，發(fā)展高水平開放平臺，打造國際門戶樞紐城市。換言之，營商環(huán)境要在開放中持續(xù)優(yōu)化。

一個細(xì)節(jié)是，最高法、最高檢也將加入建設(shè)隊伍，“加強破產(chǎn)審判工作”“建設(shè)天府中央法務(wù)區(qū)”“加大制度創(chuàng)新力，依法推進企業(yè)合規(guī)治理”，為示范區(qū)筑強法治保障。

示范：城市治理現(xiàn)代化

統(tǒng)籌“三生”布局

破解城市空間資源錯配

圖片來源：金堂資料圖

到2035年，中國超特大城市的數(shù)量還將進一步增加，人口不斷向城市聚集就意味著需求還將繼續(xù)釋放。在構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局中，“城市”成為主戰(zhàn)場，“公園城市”則是城市全面轉(zhuǎn)型、邁向現(xiàn)代化的解題思路之一。

如陸銘所言，《總體方案》從概念落地到任務(wù)劃定，都是基于成都的基礎(chǔ)與特色“量身定制”的。而從探討全局意義出發(fā)，委以成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)，是希望它能探索出一種未來城市的形態(tài)及其實現(xiàn)路徑，解決好自身的問題，然后對其他超大特大城市形成“示范”。

《總體方案》從“生態(tài)”“生活”“生產(chǎn)”和“治理”四個維度，拆解了示范區(qū)建設(shè)的實現(xiàn)路徑，并給出了具體任務(wù)。

在生態(tài)方面，著力厚植綠色生態(tài)本底、塑造公園城市優(yōu)美形態(tài)；在生活方面，著力創(chuàng)造宜居美好生活、增進公園城市民生福祉；在生產(chǎn)方面，著力營造宜業(yè)優(yōu)良環(huán)境、激發(fā)公園城市經(jīng)濟活力；在治理方面，著力健全現(xiàn)代治理體系、增強公園城市治理效能。

通過“四個著力”，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理相結(jié)合，打造山水人城和諧相融的公園城市。

細(xì)品《總體方案》，“三生一治理”這一解題邏輯貫穿始終，從更深層意義上講，這實際上是一次含義深刻的“一以貫之”，關(guān)乎破解城市發(fā)展難題。

2015年12月，中央城市工作會議時隔37年再次召開，首次提出要統(tǒng)籌“三生”布局，以求達到“生產(chǎn)空間集約高效”“生活空間宜居適度”“生態(tài)空間山清水秀”，提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性。

生態(tài)、生活、生產(chǎn)是主體，治理是手段。在李曉江看來，城市發(fā)展模式必須“轉(zhuǎn)變粗放的管理方式，通過城市現(xiàn)代化治理體系和治理能力的提升，從而實現(xiàn)‘三生’空間的配合、協(xié)調(diào)與利用”。

“過去我們給生產(chǎn)提供了大量的空間，但是生產(chǎn)空間被低效利用。為了騰出工業(yè)用地指標(biāo)，我們又建造了不少超高層住宅。同時，我們還建了寬馬路、大廣場，看起來高大上，但實際利用率很低。”他表示，這些其實都是生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間出現(xiàn)了資源錯配的問題。

圖片來源：高新區(qū)資料圖

從成都實踐看，2022年促進全面綠色轉(zhuǎn)型的突破口，首先是“推動空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整”，實現(xiàn)“三個做優(yōu)做強”。

中心城區(qū)聚焦高端要素運籌、國際交流交往、現(xiàn)代服務(wù)發(fā)展、文化傳承創(chuàng)新、時尚消費引領(lǐng)等核心功能，加速城市有機更新和產(chǎn)業(yè)重構(gòu)，疏解非核心功能。

城市新區(qū)聚焦創(chuàng)新策源轉(zhuǎn)化、國際門戶樞紐、新興產(chǎn)業(yè)集聚等核心功能，建強重大功能平臺，推動職住平衡，提升人口經(jīng)濟承載能力。

郊區(qū)新城聚焦生態(tài)價值轉(zhuǎn)化、促進鄉(xiāng)村全面振興、公園城市鄉(xiāng)村表達、保糧穩(wěn)菜等核心功能，補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

值得注意的是，《總體方案》對“土地”有諸多細(xì)致而明確的要求，如“嚴(yán)格建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制，推動低效用地再開發(fā)”“推進‘標(biāo)準(zhǔn)地’出讓改革”“推動建設(shè)用地地表、地下、地上分設(shè)使用權(quán)”等。尤為引人關(guān)注的提法是：“以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)成都西部片區(qū)為重點，按照國家統(tǒng)一部署，積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度”。

與此同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將加快推進?！犊傮w方案》提到將“統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化”，并明確“依法保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。

“一個正義的、公平的空間資源分配，一方面要給中等收入群體創(chuàng)造更好的生活環(huán)境，居住用地要增加，公共服務(wù)要增加。”李曉江說，“另一方面，這個城市要開放包容，要容得下各種生產(chǎn)生活方式，比如城中村、夜市、沿街的攤檔，其實都是弱勢群體、低收入群體生活生產(chǎn)的空間，對這部分人要包容。”

“所謂共同富裕，在不同階層里面，我覺得就是各得其所。”他說。

說到底，城市的核心始終是“人”。如何滿足千萬人口日益增長的美好生活需求？如何讓在城市生活的人各取所需、公平發(fā)展？“城市越大，責(zé)任越大”，這些命題將隨著人口和經(jīng)濟持續(xù)向城市集聚而愈發(fā)復(fù)雜。

隨著公園城市示范區(qū)建設(shè)持續(xù)深入，這座超大城市或許能為更好地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，提供一些有益經(jīng)驗。