每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：新華社

“大的城市不一定強，小的城市也不一定弱。未來城市的高質(zhì)量發(fā)展，大城市要做強，小城市不要簡單通過‘做大’來逞強。”一段看似繞口的開場，拉開了“強城時代”的序幕。

近日，上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院、中國發(fā)展研究院舉辦“安泰•問政”（特別活動），會上發(fā)布了新書——《強城時代》（城市發(fā)展報告第1輯）。

接受城市進化論專訪時，新書牽頭人、上海交大安泰經(jīng)管學院特聘教授陸銘說，過去十多年，他致力于研究區(qū)域、城市發(fā)展的規(guī)律，“大家對‘人口向大城市集中’‘為大城市的發(fā)展松綁’的趨勢接受度比以前好多了，從國家層面的政策調(diào)整來看，與我們的努力也形成了某種呼應(yīng)。但每個階段都面臨不同的問題。今天這個階段，如果城市片面求大，不改進經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量問題，那‘大’就沒有競爭力、帶動性與可持續(xù)性。”

《強城時代》，陸銘等 著，中信出版集團，2023年5月

發(fā)布《強城時代》的意義正在于此，用一系列的數(shù)據(jù)和指數(shù)評價中國城市高質(zhì)量發(fā)展的狀態(tài)，讓人關(guān)注傳統(tǒng)城市發(fā)展模式中的“后遺癥”。

“大”的傳統(tǒng)模式

后遺癥一：過度強調(diào)投資與土地城市化

“‘大’是有必要的，是符合規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。但‘大’如何評判，是人口集聚程度，還是城市擴張的面積？是所有城市“齊步走”，還是依據(jù)自身基礎(chǔ)差異化發(fā)展？做‘大’的方式是不是每個地方都建設(shè)新城、建新的產(chǎn)業(yè)園？”一直強調(diào)“大城市充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)更利于發(fā)展”的陸銘，對“大”的模式進行了反思，他注意到“大城”發(fā)展理念下出現(xiàn)了新的現(xiàn)實問題。

陸銘談到，城市“做大”原本需要因地制宜，但在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，地方政府側(cè)重GDP和稅收總量，有的地方會過度強調(diào)投資與土地城市化，產(chǎn)業(yè)上找一些沒有優(yōu)勢的賽道去布局，投入大量政府補貼卻難以形成有效產(chǎn)出。這樣的“大”并不具備可持續(xù)的競爭力，甚至會引起債務(wù)壓力過重的問題。

為扭轉(zhuǎn)“片面貪大”的慣性，關(guān)注背后的高質(zhì)量發(fā)展，《強城時代》應(yīng)運而生。

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書中寫道，當前及未來，單純靠人口、資本、土地等生產(chǎn)要素數(shù)量積累來推動增長的模式，已經(jīng)逐漸走到盡頭，下一階段的城市競爭，將是資源的利用效率、城市發(fā)展的可持續(xù)性以及生活品質(zhì)的競爭。

“強城”的“強”是指有競爭力、有帶動力、有可持續(xù)性，和當前強調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展相呼應(yīng)。

陸銘提到，書中的“大城強城指數(shù)”，來自著名經(jīng)濟學家、上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院教授陳憲和他的團隊，設(shè)計這套指數(shù)是基于反映發(fā)展效率與質(zhì)量的考慮，“高質(zhì)量發(fā)展的理念下，需要納入更多的評價維度，與GDP排名形成互補，來綜合反映這個時代城市之間發(fā)展的差異性。這套指數(shù)引入了比如勞動生產(chǎn)率、投資回報率、創(chuàng)新能力等指標，不一定‘大’，但可以反映出城市的‘強’”。

圖片來源：翻拍自《強城時代》 （吳林靜 攝）

以2021年GDP數(shù)據(jù)為參照，“大城強城指數(shù)”對總量在5000億元以上的54座城市，采用均值法進行了計算與排名。

將“大城強城指數(shù)”排名結(jié)果與傳統(tǒng)的GDP指標排名對比，出現(xiàn)了一些意料之外的表現(xiàn)——有些城市覺得挺強的，但在“大城強城指數(shù)”里不是那么強；有些二三線城市，排名反而靠前。

“在‘大城強城指數(shù)’排名里，總體來講，長三角城市群的城市排名往前；排名靠后的，中西部城市比較明顯。‘拖后腿’的原因往往是勞動生產(chǎn)率和土地利用效率有待進一步提高，以及創(chuàng)新能力不足。”陸銘對排名進行了分析，“這也是給人們提個醒，片面求大，跟目前所提倡的高質(zhì)量發(fā)展、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，不相適應(yīng)。發(fā)布這個‘指數(shù)’，想讓人們?nèi)リP(guān)注傳統(tǒng)發(fā)展模式中的‘后遺癥’，尤其一些‘大而不強’的地方。”

“強”的不同路徑

后遺癥二：重生產(chǎn)而忽視消費與服務(wù)

多年來，從學界到政界，都出現(xiàn)了擺脫“GDP崇拜”和“唯增速論”的趨勢，浙江編制過高質(zhì)量發(fā)展指標體系，市面上的高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)也有不少。但什么算強，如何變強，各方還在不斷探索。

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《強城時代》的第一句話是：或許中國今天正在進入一個“強城時代”。宣布“強城時代”將至，卻又加了一個“或許”，透出一絲不確定性。

陸銘解釋，客觀承認，任何指數(shù)都有它的優(yōu)點和缺陷，這本書是第一輯，指標體系后續(xù)還會不斷完善，從不同側(cè)面來反映城市“強”的特質(zhì)。在他看來，“‘大’不是‘強’的前提條件，只是‘強’的因素之一。而且‘強’也有多個面相，隨著時代發(fā)展在不斷變化。”

換個角度來思考，當人們對“強”的評價標準還未統(tǒng)一，城市變強的路徑也迎來了更多的發(fā)揮空間。

城市由“大”變“強”的邏輯很簡單，“大”意味著規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，人的聚集可以對產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成推動力。但一些還不夠“大”的中等城市、新一線城市，怎么變強？

分析目前對“強”的評判標準，陸銘提到，有的城市制造業(yè)發(fā)展得好，有的城市創(chuàng)新活力很強，這些城市可能在經(jīng)濟總量上“吃虧”，但在其他凸顯發(fā)展質(zhì)量的方面，優(yōu)勢突出。

“現(xiàn)在對消費的認識還不夠。我們有種強大的傳統(tǒng)觀念，認為消費和生產(chǎn)是對立的，似乎城市一旦重視消費，就不抓生產(chǎn)了。”陸銘在專訪中進一步提出了“消費即生產(chǎn)”的觀念。

首先，消費品質(zhì)的提升和消費服務(wù)業(yè)的發(fā)展，本身就有利于城市勞動生產(chǎn)率的提升。比如網(wǎng)約車、家政、快遞等服務(wù)的出現(xiàn)，創(chuàng)造了城市生活的便利性，從而解放了整座城市的勞動生產(chǎn)力。

其次，城市的消費空間正成為創(chuàng)新的場所。比如疫后上?？Х瑞^如雨后春筍地出現(xiàn)，這類城市的“第三空間”正在促進人們的交流與創(chuàng)新。

第三則是“以生活留人”，城市的消費品質(zhì)和宜居生活環(huán)境，能夠把人才吸引過來并且留下來，城市的創(chuàng)新力得以持續(xù)。

“城市經(jīng)濟中，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的關(guān)系是一對比較復雜的關(guān)系，不是簡單的‘你高我低’的比例問題。制造業(yè)越強，為制造業(yè)賦能的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)越要大發(fā)展，同時人民富裕后生活服務(wù)業(yè)越是加快發(fā)展，服務(wù)業(yè)在GDP中的比重越高；由于城市之間的分工協(xié)作，一個城市群的制造業(yè)越強，中心城市的服務(wù)業(yè)比重越高。”陸銘總結(jié)，“如何看待服務(wù)、消費，它們跟生產(chǎn)之間如何互動，我覺得是大家在理解城市上不同的地方。”

所以，不管是制造業(yè)也好，旅游文化也罷，抑或科技創(chuàng)新，總之，“強城時代”下，每個城市要找到自己的競爭力，找到有比較優(yōu)勢的可持續(xù)發(fā)展空間。與變“大”不同，變“強”沒有統(tǒng)一的路徑。

城市間協(xié)調(diào)發(fā)展

后遺癥三：以行政單位為界與全國統(tǒng)一大市場

“強城時代”下，城市之間如何協(xié)調(diào)發(fā)展？

在陸銘看來，不同城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以“城市群”的形式抱團取暖；而在城市群內(nèi)部，則會形成大中小城市之間的競爭與合作。

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隨著現(xiàn)代化程度不斷提高，城市間的關(guān)系不再是“零和博弈”。規(guī)模經(jīng)濟延長了產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)鏈的上下游關(guān)系就會體現(xiàn)為城市間的輻射、帶動與聯(lián)動作用，進而在城市之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、梯度發(fā)展的格局。

陸銘舉例，上海研發(fā)生物醫(yī)藥、機器人，生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)則落在蘇州或常州，“我們的調(diào)研顯示，一個現(xiàn)代大城市對外圍制造業(yè)的輻射帶動作用約有100公里的半徑，這是客觀的經(jīng)濟規(guī)律。對于半徑內(nèi)經(jīng)濟的集聚，既不需要盲目抑制，也不需要刻意扶持。”

話雖如此，但陸銘注意到，在都市圈發(fā)展、一體化建設(shè)的語境中，還存在著一些深層次的“阻礙”。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海青浦與江蘇昆山的交界地帶，昆山貼著建高樓，青浦卻是農(nóng)田，青浦的人想要買東西，還需要去江蘇消費。陸銘說：“我們一方面要發(fā)展都市圈，推動一體化建設(shè)，但管理體制和觀念還沒跟上。”

陸銘曾在《大國大城》中提到，世界銀行研究過區(qū)域間平衡發(fā)展的要義，總結(jié)為兩句話：一是，所有實現(xiàn)了地區(qū)間平衡發(fā)展的國家都是勞動力自由流動的國家；二是，凡是通過經(jīng)濟資源的行政性配置去追求地區(qū)間平衡發(fā)展的國家沒有一個成功的。

“在集聚中走向平衡”是陸銘的經(jīng)典觀點，與之配套的建議則易被忽視：通過土地、戶籍等一系列制度變革促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)和地區(qū)間自由流動。

所以，去年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》正式發(fā)布，今年5月19日國常會上研究落實建設(shè)全國統(tǒng)一大市場部署總體工作方案和近期舉措。這一系列有關(guān)建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的動向，在陸銘看來，意義非常。

這是因為，“在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，我們的規(guī)劃、生產(chǎn)要素的配置、一些政策的制定與管理、招商引資等等，都是以行政單位為邊界的”。

想要破除“阻礙”，究其根本，地方政府的考核機制需要多元化，弱化基層招商引資，增加公共服務(wù)水平的提升、生態(tài)環(huán)境的保護等方面的關(guān)注；資源要素跨區(qū)域配置，涉及到戶籍制度怎么改、軌道交通怎么建、土地資源怎么配置等等一系列問題；財稅體制也要改變以行政區(qū)來統(tǒng)計的局面，在行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)適度分離上真正形成突破。

人口流入與流出

后遺癥四：借債發(fā)展的思維慣性

無論是“大城時代”還是“強城時代”，人口向城市集中、向大城市集中、向大城市的中心城區(qū)集中，是客觀趨勢，也是具有全球普遍性的。

對于人口流入地，會面臨要不要增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的問題，陸銘的建議是“按照常住人口來配置”。

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有人口流入地，就有人口流出地。流出的趨勢是不是可以扭轉(zhuǎn)？陸銘非常肯定地打破了幻想：“若非特殊情況，不要再指望流出地出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)式的人口增長。”

伴隨著人口的負增長，還將出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展后勁、地方債務(wù)累積等一系列問題，未來會陸續(xù)呈至地方政府案前。

尤其后者，近些年受疫情影響，不少地方財政收入出現(xiàn)下滑，財政收支矛盾加大，這使得隱性債務(wù)化解面臨挑戰(zhàn)。近期，財政部部長、銀保監(jiān)會主席在接受媒體采訪時，均談及地方政府隱性債務(wù)風險防范。去年底中央經(jīng)濟工作會議三次提及地方政府債務(wù)風險，這也使得防范化解地方政府債務(wù)風險繼續(xù)成為今年工作一大重點。

在陸銘看來，地方政府債務(wù)的本質(zhì)，是債務(wù)轉(zhuǎn)化成投入之后沒有帶來相應(yīng)的產(chǎn)出。借債本身并不可怕，可怕的是債務(wù)的增長速度超過收入的增長速度，對于個人而言，這就意味著無法還債，對于政府也是一樣的道理。

過去傳統(tǒng)的發(fā)展模式，推高了一些債務(wù)風險，未來可以如何應(yīng)對？陸銘給出了他的見解。

首先是，若債務(wù)問題非常嚴重，需要打破政府的隱形擔保，不能形成“反正有人救”的思維慣性，打破兜底預期。同時，深化利率市場化改革，改善金融市場的效率與配置。

其次，要發(fā)揮橫向財政轉(zhuǎn)移支付與縱向財政轉(zhuǎn)移支付的補充作用，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

然后，得想一些創(chuàng)新的辦法，在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的背景下促成更多的化解機制。其中，尤其重要的是建設(shè)全國統(tǒng)一的建設(shè)用地指標和補充耕地指標大市場，形成覆蓋面更加廣泛的要素跟隨人口流動實現(xiàn)跨區(qū)域配置的體系，讓人口流出地的建設(shè)用地指標和補充耕地指標成為一種可以作價出讓的資產(chǎn)，為當?shù)貛硎杖搿?/p>