每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)實習記者 石雨昕    每經(jīng)編輯 陳旭    

10月28日，由中國人民大學財政金融學院、香樟經(jīng)濟學術(shù)平臺主辦，中國人民大學財稅研究所承辦的“第三屆香樟財政學論壇”在北京召開。

論壇現(xiàn)場 圖片來源：主辦方

本次論壇邀請到眾多國內(nèi)知名專家學者，圍繞財稅體制與政府治理等財政金融領(lǐng)域話題展開了熱烈討論。

本周，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議批準了國務(wù)院增發(fā)國債和2023年中央預算調(diào)整方案的決議，中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債10000億元，增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，集中力量支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板，整體提升我國抵御自然災害的能力。

近年來，中央財政在財力緊張的情況下，通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度。從資金規(guī)模上看，2023年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模首次超過10萬億元。

在本次論壇期間，就轉(zhuǎn)移支付相關(guān)問題，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者對中國人民大學財政金融學院教授、財政系主任呂冰洋進行了專訪。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)?；境手鹉赀f增態(tài)勢 數(shù)據(jù)來源：財政部

盡量避免轉(zhuǎn)移支付過程中出現(xiàn)逆向激勵作用

NBD：目前，轉(zhuǎn)移支付在地方財政中發(fā)揮著怎樣的作用？與地方政府事權(quán)和財權(quán)有什么樣的關(guān)系？

呂冰洋：對中國這樣的大國來說，地區(qū)發(fā)展不平衡的問題需要通過大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付來加以緩解，以此增強地方財政保障，提高地方提供基本公共服務(wù)的能力。

隨著經(jīng)濟發(fā)展，自然會導致轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？偭可仙?，但我國轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出的比重是比較穩(wěn)定的。

事權(quán)是政府職能，事權(quán)改革涉及政府間行政體制改革，這不是財政所能決定的，但事權(quán)改革對財政體制運行有著重要影響。要先確定政府職能，才能決定地方財政事權(quán)和相應(yīng)履行職能時需要承擔的財政支出責任。財政支出責任與財政收入之間主要通過轉(zhuǎn)移支付來解決。

過去我國轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于彌補地方財政缺口和調(diào)節(jié)地區(qū)財力差距，而專項轉(zhuǎn)移支付是為了完成特定目標而設(shè)置的一類轉(zhuǎn)移支付。2022年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達80811.3億元，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達7597.03億元，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)以前者為主。

NBD：有研究認為轉(zhuǎn)移支付制度降低了地方積極性，您是如何看待這個問題的？

呂冰洋：轉(zhuǎn)移支付作為一種制度，不論是從理論上還是全球?qū)嵺`看，都是有利有弊的。

其好處是可以彌補地方財力不足，縮小地區(qū)差距和落實上級決策，但同時它也存在逆向激勵的問題。逆向激勵意味著，經(jīng)濟發(fā)展得越好，得到的轉(zhuǎn)移支付可能越少，這不利于調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟積極性。和其他國家一樣，我國也在通過制度設(shè)計盡量克服轉(zhuǎn)移支付的逆向激勵作用。

2022年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》指出，上級財政要根據(jù)承擔的支出責任足額安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，避免讓下級財政被動承擔“兜底”責任。共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付也就是在上下級政府存在共同財政事權(quán)的情況下，需要共同出資辦理時，上級政府向地方提供的轉(zhuǎn)移支付。

目前，我國一般性轉(zhuǎn)移支付中均衡性轉(zhuǎn)移支付占比并不高，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大。2022年，兩者分別占一般性轉(zhuǎn)移支付的比重為26.2%和45.0%。共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付通過上下級共同負擔機制，減輕下級政府財政支出壓力，發(fā)揮共同財政事權(quán)促進基層基本公共均等化作用，在一定程度上避免了均衡性轉(zhuǎn)移支付容易出現(xiàn)的逆向激勵作用。

建議通過分類轉(zhuǎn)移支付方式增加資金使用靈活性

NBD：如何才能促進轉(zhuǎn)移支付的正向激勵作用，調(diào)動地方財力改善的積極性？

呂冰洋：可以通過一些制度設(shè)計來實現(xiàn)兼顧激勵與平衡的效果。

關(guān)于這方面的改革方向，我認為應(yīng)該在目前基礎(chǔ)上增加分類轉(zhuǎn)移支付。分類轉(zhuǎn)移支付是一種特殊的轉(zhuǎn)移支付，介于專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付之間，它由上級政府決定轉(zhuǎn)移支付的使用方向，但并不決定其具體用途。

比如，某項轉(zhuǎn)移支付被指定用于教育領(lǐng)域，那么這筆資金只能用于教育，而不能用于其他領(lǐng)域，但是地方政府可以自由根據(jù)當?shù)叵嚓P(guān)領(lǐng)域發(fā)展的具體情況決定資金用途。

NBD：您是出于哪些考量提出了分類轉(zhuǎn)移支付這一思路？

呂冰洋：當前不同地區(qū)發(fā)展情況差異較大，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域發(fā)展水平也不同，而地方政府對地方發(fā)展情況了解程度更高，更清楚資金應(yīng)該用在哪些具體領(lǐng)域。

比如一個地方教育比較滯后、醫(yī)療條件比較好，那么分類轉(zhuǎn)移支付規(guī)定這筆錢只能用在教育上，不能用在別的地方，但是不具體到細節(jié)，不具體到校舍改造、教師待遇等。資金管理不是管理得越嚴越好，要在加強財政資金管理和發(fā)揮地方政府積極性之間尋找平衡。

NBD：那么引入分類轉(zhuǎn)移支付后，如何提高地方政府財政資金使用和管理績效？

呂冰洋：如果設(shè)置分類轉(zhuǎn)移支付，那么在提高轉(zhuǎn)移支付資金使用透明度的同時，資金的監(jiān)督應(yīng)采取縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督相結(jié)合的辦法。

縱向監(jiān)督主要是監(jiān)督資金不被跨類使用，如教育類轉(zhuǎn)移支付資金不能用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。橫向監(jiān)督主要是由地方人大監(jiān)督財政資金的使用，監(jiān)督的是類別內(nèi)資金使用，例如監(jiān)督教育類轉(zhuǎn)移支付是用于哪一類教育事項上，這樣可充分發(fā)揮出當?shù)乇O(jiān)督部門的信息優(yōu)勢。

封面圖片來源：每經(jīng)實習記者石雨昕攝