每經(jīng)記者 宋欽章    每經(jīng)編輯 馬子卿    

12月17日消息，國務院總理李強日前簽署國務院令，公布《非銀行支付機構監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。而在上個月，央視消息稱《條例》在國常會上審議通過。

“出臺《條例》，將監(jiān)管實踐中行之有效的制度上升為行政法規(guī)，進一步夯實支付機構規(guī)范健康發(fā)展法治基礎，有利于營造法治化營商環(huán)境，穩(wěn)定各方預期，激發(fā)市場活力，也有利于保障用戶合法權益，防范化解風險，促進非銀行支付行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。”司法部、中國人民銀行負責人在答記者問時表示。

2021年1月20日，中國人民銀行曾就《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見。博通分析金融行業(yè)資深分析師王蓬博對每經(jīng)記者表示：“這符合中央金融工作會議中‘全面加強金融監(jiān)管，有效防范化解金融風險’的要求，也在表明嚴監(jiān)管將長期持續(xù)的態(tài)度。”

分析師：進一步強化了支付行業(yè)的準入和全鏈條全周期監(jiān)管

據(jù)悉，《條例》共六章六十條。具體來看，對于壟斷行為，《條例》第四十二條規(guī)定，“非銀行支付機構不得實施壟斷或者不正當競爭行為，妨害市場公平競爭秩序。中國人民銀行在履行職責中發(fā)現(xiàn)非銀行支付機構涉嫌壟斷或者不正當競爭行為的，應當將相關線索移送有關執(zhí)法部門，并配合其進行查處。”

另外，新發(fā)布的《條例》強調(diào)了信息安全、用戶合法權益保護。如第十八條提出，“非銀行支付機構的業(yè)務系統(tǒng)及其備份應當存放在境內(nèi)。”第五十二條規(guī)定，“非銀行支付機構違反本條例規(guī)定處理用戶信息、業(yè)務數(shù)據(jù)的，依照《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等有關規(guī)定進行處罰。”

在用戶投訴處理上，第三十五條規(guī)定，“非銀行支付機構應當及時妥善處理與用戶的爭議，履行投訴處理主體責任，切實保護用戶合法權益。國家鼓勵用戶和非銀行支付機構之間運用調(diào)解、仲裁等方式解決糾紛。”

王蓬博認為，《條例》的有幾個關鍵點值得關注：第一，《條例》再次明確，同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業(yè)務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業(yè)務類型的非銀行支付機構，國家另有規(guī)定的除外。

第二，此前支付機構，特別是線上支付機構比較關心的支付賬戶是否被限制在自然人（含個人工商戶）范圍內(nèi)?！稐l例》表示，儲值賬戶運營業(yè)務和支付交易處理業(yè)務的具體分類方式和監(jiān)督管理規(guī)則由中國人民銀行制定。但已經(jīng)將非銀行支付業(yè)務根據(jù)能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型。

第三，《條例》第二條明確，非銀行機構擬為境內(nèi)用戶提供跨境支付服務的，應當依照本條例規(guī)定在境內(nèi)設立非銀行支付機構。第六條明確表示，設立非銀行支付機構，應當經(jīng)中國人民銀行批準，取得支付業(yè)務許可。此外，《條例》再次重申跨境支付從業(yè)必須持有國內(nèi)支付牌照。

王蓬博表示：“《條例》明確加強用戶信息保護?！稐l例》還再次強化支付賬戶、備付金和支付指令等管理制度，明確非銀行支付機構應當通過中國人民銀行確定的清算機構處理與銀行業(yè)金融機構、其他非銀行支付機構之間合作開展的支付業(yè)務。”

“總體來看，《條例》的頒布適應支付行業(yè)最新發(fā)展需要，進一步強化了支付行業(yè)的準入和全鏈條全周期監(jiān)管，將對行業(yè)的未來發(fā)展起到積極作用，值得支付機構仔細研讀。”王蓬博補充。

非銀行支付業(yè)務分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類

此前，《征求意見稿》對非銀行支付業(yè)務的重新分類引起業(yè)內(nèi)高度關注。如今，《條例》延續(xù)《征求意見稿》，將非銀行支付業(yè)務根據(jù)能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型（單用途預付卡業(yè)務不屬于《條例》規(guī)定的支付業(yè)務）。

《條例》指出，“儲值賬戶運營業(yè)務和支付交易處理業(yè)務的具體分類方式和監(jiān)督管理規(guī)則由中國人民銀行制定。”司法部、中國人民銀行負責人在答記者問時表示，隨著技術創(chuàng)新和業(yè)務發(fā)展，出現(xiàn)了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現(xiàn)有分類方式不能很好地滿足市場發(fā)展和監(jiān)管需要。“《條例》結合多年監(jiān)管實踐，借鑒其他國家和地區(qū)支付業(yè)務分類經(jīng)驗，堅持功能監(jiān)管理念，從業(yè)務實質(zhì)出發(fā)，根據(jù)其能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類。”

央行表示，新的分類方式具有以下特點：一是具有良好的擴展性，有利于防范監(jiān)管空白。新的分類方式下，無論支付業(yè)務外在表現(xiàn)形式如何，均可按照業(yè)務實質(zhì)進行歸類和管理，能較好地適應行業(yè)發(fā)展變化，將各種新型支付渠道、支付方式歸入兩大基本業(yè)務類型。

二是避免監(jiān)管套利，有利于促進公平競爭。新的分類方式基于業(yè)務實質(zhì)和風險特征，穿透支付業(yè)務表面形態(tài)，有利于統(tǒng)一資本等準入條件和業(yè)務規(guī)則要求，消除監(jiān)管洼地，形成公平的制度環(huán)境。同時，《條例》附則明確，已按照有關規(guī)定設立的非銀行支付機構的過渡辦法，由中國人民銀行規(guī)定。中國人民銀行近期將研究制定實施細則，做好新業(yè)務類型與原有分類方式的銜接，推動平穩(wěn)過渡。

值得一提的是，《條例》強調(diào)了對支付機構控股股東的監(jiān)管，要求“同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業(yè)務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業(yè)務類型的非銀行支付機構，國家另有規(guī)定的除外。”

每經(jīng)記者注意到，在《條例》發(fā)布之前，已經(jīng)有大型支付機構提前響應該監(jiān)管要求，通過股權轉讓、機構合并、主動注銷等多種形式，開展下屬控股支付機構整合工作。另外，《條例》要求非銀行支付機構的名稱中應當標明“支付”字樣。每經(jīng)記者注意到，當前仍有部分支付機構不符合該要求，后續(xù)或將變更公司名稱。

重視風險管理與用戶權益保護

《條例》圍繞統(tǒng)籌發(fā)展和安全，進一步強化監(jiān)管，保護用戶合法權益等作了哪些安排？司法部、中國人民銀行負責人回答記者該問題時指出，一是堅持持牌經(jīng)營，嚴格準入門檻。按照“先證后照”原則實施準入管理，明確支付機構注冊資本、主要股東、實控人、高管人員等準入條件，對其重大事項變更也實施許可管理，同時建立健全嚴重違法違規(guī)機構的常態(tài)化退出機制。

二是完善支付業(yè)務規(guī)則，強化風險管理。規(guī)定支付機構應當健全業(yè)務管理等制度，具備符合要求的業(yè)務系統(tǒng)、設施和技術。強化支付賬戶、備付金和支付指令等管理制度，明確支付機構不得挪用、占用、借用客戶備付金，不得偽造、變造支付指令。壓實支付機構用戶盡職調(diào)查、風險監(jiān)測等責任。

三是加強用戶權益保障。規(guī)定支付機構應當按照公平原則擬定協(xié)議條款，保障用戶知情權和選擇權。加強用戶信息保護，明確信息處理、信息保密和信息共享等有關要求。要求支付機構對所提供的服務明碼標價，合理收費。明確支付機構應當履行投訴處理主體責任。

四是依法加大對嚴重違法違規(guī)行為處罰力度。對于《條例》規(guī)定的違法違規(guī)行為，中國人民銀行可依法對有關支付機構實施罰款，限制部分支付業(yè)務或者責令停業(yè)整頓，直至吊銷其支付業(yè)務許可證等處罰措施。同時，明確可以根據(jù)具體情形對負有直接責任的董事、監(jiān)事、高管人員和其他人員進行處罰，情節(jié)嚴重的還可采取市場禁入措施。

值得一提的是，《條例》在保護用戶合法權益上更加重視?！稐l例》第三十五條要求，“非銀行支付機構應當及時妥善處理與用戶的爭議，履行投訴處理主體責任，切實保護用戶合法權益。國家鼓勵用戶和非銀行支付機構之間運用調(diào)解、仲裁等方式解決糾紛。”

“保護消費者合法權益，符合金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢，也是中央金融工作會議中特別強調(diào)的部分，從去年開始發(fā)布的相關法規(guī)里也有重要體現(xiàn)，預示著支付機構未來在消費者保護特別是消費者信息的保護中責任更重，在年中即公布過因為消費者保護而受到處罰的案例后，未來或許成為支付機構被罰的另一個重要方向。”王蓬博對每經(jīng)記者表示。

從“2號令”到《非銀行支付機構監(jiān)督管理條例》

人民銀行指出，近年來，中國人民銀行堅持發(fā)展和規(guī)范并重，推動支付機構備付金集中存管，斷開其與商業(yè)銀行直接連接，督促大型支付平臺企業(yè)支付業(yè)務整改，防范風險隱患，取得積極成效。但同時，一些支付機構違規(guī)經(jīng)營的現(xiàn)象也時有發(fā)生，如：違規(guī)挪用用戶資金，泄露或者不當采集、使用用戶信息；個別支付機構鋌而走險，為電信網(wǎng)絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等。

提到第三方支付行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，就不得不提到“2號令”，即2010年6月人民銀行制定的《非金融機構支付服務管理辦法》。業(yè)內(nèi)認為，正是“2號令”奠定了非銀行支付機構監(jiān)管基礎。

“‘2號令’定義了什么是‘支付’，支付有哪些類型，支付機構可以做哪些事情，不可以做哪些事情，違反了會有什么處罰。”支付產(chǎn)業(yè)網(wǎng)創(chuàng)始人劉剛表示。

2021年1月20日，中國人民銀行曾就《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》公開征求意見。彼時，中國人民銀行在起草說明中指出，“近年來，支付服務市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風險復雜多變，機構退出和處置面臨新的要求?？傮w看，為適應市場發(fā)展、對外開放和強化監(jiān)管需要，迫切需要加快推動出臺《條例》，提升支付機構監(jiān)管法律層級，進一步規(guī)范支付機構合規(guī)經(jīng)營，維護支付服務市場健康發(fā)展。”

劉剛曾對每經(jīng)記者表示，《征求意見稿》把支付行業(yè)過去十年以來的各種規(guī)章辦法集為一體，更有利于合規(guī)導向，也從更高的層面明確支付協(xié)會的備案管理依據(jù)，便于行業(yè)自律和管理。記者注意到，如今的《條例》相較于此前的“2號令”，已經(jīng)發(fā)生了很大變動。

除了前面提到的對非銀行支付業(yè)務進行重新分類，相較于“2號令”提出的“申請人擬在全國范圍內(nèi)從事支付業(yè)務的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在省（自治區(qū)、直轄市）范圍內(nèi)從事支付業(yè)務的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣”，《條例》第八條對資本實力要求是“設立非銀行支付機構的注冊資本最低限額為人民幣1億元，且應當為實繳貨幣資本”，取消了對展業(yè)地區(qū)范圍的區(qū)分。

王蓬博對每經(jīng)記者表示，此前，央行曾經(jīng)于2010年發(fā)布《非金融機構支付服務管理辦法》，2013年發(fā)布《銀行卡收單業(yè)務管理辦法》，2015年發(fā)布《非銀行支付機構網(wǎng)絡支付業(yè)務管理辦法》，均為規(guī)范非支付機構相關適用的支付業(yè)務，防范支付風險，保護消費者合法權益做出了貢獻，也適用于當時的支付行業(yè)發(fā)展情況。

但隨著支付市場的不斷發(fā)展，線上線下融合加速，支付產(chǎn)業(yè)也在不斷向前發(fā)展，已經(jīng)發(fā)展成國之重器和金融、商業(yè)雙重基礎設施，在社會經(jīng)濟發(fā)展中扮演著越來越重要的角色，隨之而來的是很多新情況和新問題，支付市場和支付行業(yè)需要適用于現(xiàn)階段發(fā)展的監(jiān)管條例出臺。

王蓬博表示，“例如，原《非金融機構支付服務管理辦法》中將支付牌照分為網(wǎng)絡支付、預付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單等類型就已經(jīng)與支付行業(yè)的多渠道融合發(fā)展現(xiàn)狀不相匹配，僅通過介質(zhì)來判定和規(guī)范相關支付業(yè)務的邊界，也在后續(xù)實踐中顯現(xiàn)出捉襟見肘的一面。”

“《征求意見稿》此前已經(jīng)對行業(yè)產(chǎn)生了巨大的影響，相關支付機構已按照《征求意見稿》相關規(guī)定進行改革。預計此次《條例》的正式出臺后肯定也必將會繼續(xù)引領行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。”王蓬博表示。

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