在環(huán)境資源法領(lǐng)域中，生態(tài)環(huán)境法典編纂是一個(gè)非常重要的議題。 2023年9月公布的十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃明確提出，要積極研究推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典和其他條件成熟領(lǐng)域的法典編纂工作。上月22日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)言人臧鐵偉透露，目前全國(guó)人大常委會(huì)正在穩(wěn)步、有序地積極研究推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作。 那么，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法典有何特點(diǎn)？目前遇到哪些挑戰(zhàn)？下一步可以采取哪些措施推進(jìn)法典編纂工作落地？帶著這一系列問(wèn)題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD）對(duì)中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)進(jìn)行了專(zhuān)訪。 王燦發(fā)圖片來(lái)源：中國(guó)政法大學(xué)官網(wǎng) 從學(xué)術(shù)議題變成國(guó)家命題 NBD：您能否就目前正在推進(jìn)研究制定的生態(tài)環(huán)境法典的特點(diǎn)做一下簡(jiǎn)單介紹？ 王燦發(fā)：第一個(gè)特點(diǎn)，是研究先行。環(huán)境法典作為環(huán)境法律體系化發(fā)展到高級(jí)階段的選項(xiàng)之一，國(guó)內(nèi)學(xué)界已經(jīng)積累了不少關(guān)于環(huán)境法典編纂的成果。 十多年前，學(xué)界就已開(kāi)始了對(duì)生態(tài)環(huán)境法典的研究。我們?cè)?010年曾寫(xiě)過(guò)一份研究報(bào)告，叫《制定生態(tài)環(huán)境法典必要性和可行性研究》，當(dāng)時(shí)是受環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）政策法規(guī)司委托來(lái)做的這項(xiàng)研究，并形成了幾萬(wàn)字的研究報(bào)告。 幾年前，又有機(jī)構(gòu)組織專(zhuān)家進(jìn)行系統(tǒng)研究，并正式出版了生態(tài)環(huán)境法典草案專(zhuān)家建議稿。近年來(lái)，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)組織學(xué)者們也進(jìn)行了一系列研究，翻譯了一些國(guó)外生態(tài)環(huán)境法典，并發(fā)表了大量有關(guān)生態(tài)環(huán)境法典編撰的論文。 第二個(gè)特點(diǎn)，黨中央對(duì)生態(tài)環(huán)境法典編纂非常重視。2021年4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)公布立法計(jì)劃，提出“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”，這意味著環(huán)境法典編纂不再是單純的學(xué)術(shù)議題，而是已納入立法機(jī)關(guān)視野的國(guó)家命題。 第三個(gè)特點(diǎn)，是各部門(mén)相互配合。如今，全國(guó)人大已經(jīng)成立環(huán)境法典編纂專(zhuān)班，有關(guān)工作涉及多個(gè)相關(guān)部門(mén)，比如生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)污染防治、法律責(zé)任相關(guān)的編纂工作，并也組織了專(zhuān)班；自然資源部、國(guó)家林草局等部門(mén)均組織專(zhuān)門(mén)團(tuán)隊(duì)來(lái)負(fù)責(zé)環(huán)境法典編纂工作，所以多個(gè)部門(mén)都在相互配合。 第四個(gè)特點(diǎn)，是有良好的政治環(huán)境。我國(guó)從黨的十八大以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，而生態(tài)文明建設(shè)需要最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治來(lái)提供可靠保障，這為環(huán)境法典的編纂提供了良好的政治環(huán)境。 NBD：編纂一部法典牽涉面非常廣，您認(rèn)為我國(guó)編纂“環(huán)境法典”需要如何處理好與《民法典》《中華人民共和國(guó)刑法》等法律的關(guān)系？ 王燦發(fā)：我國(guó)已經(jīng)有了《民法典》，而《民法典》中有一章專(zhuān)門(mén)談到環(huán)境侵權(quán)，《中華人民共和國(guó)刑法》中有一節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，因此處理好環(huán)境法典與《民法典》《中華人民共和國(guó)刑法》的關(guān)系非常重要。 我認(rèn)為，《民法典》中有關(guān)環(huán)境侵權(quán)的那一章，并不能完全涵蓋對(duì)民事環(huán)境法律關(guān)系的調(diào)整。 因此，環(huán)境法典的編纂應(yīng)該民事、行政并重。不用擔(dān)憂環(huán)境法典與民法典有內(nèi)容方面的重復(fù)。《民法典》已經(jīng)規(guī)定了的內(nèi)容，環(huán)境法典仍可以規(guī)定，但《民法典》未規(guī)定的環(huán)境方面內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)加以補(bǔ)充、完善。 至于環(huán)境法典與《中華人民共和國(guó)刑法》的關(guān)系，《中華人民共和國(guó)刑法》中有關(guān)環(huán)境犯罪規(guī)定比較零散，未形成完整的體系，但在環(huán)境法典當(dāng)中，專(zhuān)門(mén)對(duì)環(huán)境犯罪作出十分系統(tǒng)的規(guī)定也不太現(xiàn)實(shí)。我建議，在環(huán)境法典中可以規(guī)定環(huán)境犯罪的罪狀，具體刑事責(zé)任的追究，仍要依據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定。 目前進(jìn)入實(shí)體性編纂階段 NBD：與《民法典》比較，您認(rèn)為環(huán)境法典編纂目前遇到主要的挑戰(zhàn)和難點(diǎn)是什么？進(jìn)度如何？您如何看待這些難點(diǎn)？ 王燦發(fā)：與《民法典》比較，生態(tài)環(huán)境法典的起草要比《民法典》困難得多，遇到的挑戰(zhàn)、問(wèn)題也更多。 首先，《民法典》的歷史比較長(zhǎng)，而且民事法律和刑事法律關(guān)系的調(diào)整，理論方面也比較成熟。而環(huán)境法是我國(guó)法律體系中的新興部門(mén)，許多理論還不夠成熟，法律關(guān)系也不夠穩(wěn)定。因此，用一個(gè)統(tǒng)一理論來(lái)“統(tǒng)帥”環(huán)境法典內(nèi)容時(shí)，會(huì)遇到很大困難。 《民法典》雖然調(diào)整了許多法律關(guān)系，但調(diào)整的是平等主體之間的民事法律關(guān)系。環(huán)境法典則不一樣，它既調(diào)整民事關(guān)系，也調(diào)整行政關(guān)系，甚至財(cái)收、稅收關(guān)系，涉及的調(diào)整對(duì)象特別廣泛。所以環(huán)境法典方面的起草工作非常困難。 其次，環(huán)境法典還涉及諸多管理部門(mén)，而不同管理部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施的法律有較大不同，因此統(tǒng)一到環(huán)境法典中，能否建立統(tǒng)一制度的爭(zhēng)議很大。尤其是要不要規(guī)定管理體制、又該如何規(guī)定，可能都會(huì)產(chǎn)生很大爭(zhēng)議。 另外，環(huán)境法典涉及的法律法規(guī)也特別多。《民法典》涉及幾部法律，編纂環(huán)境法典可能要涉及幾十部甚至上百部法律、法規(guī)，因此把這些法律、法規(guī)內(nèi)容都集中到環(huán)境法典中，難度可想而知。 還有一個(gè)難點(diǎn)，由于環(huán)境法屬于我國(guó)法律體系中的新興部門(mén)，環(huán)境問(wèn)題會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)展變化，比如大氣污染防治法，在上世紀(jì)80年代主要是解決煤煙污染問(wèn)題，到90年代主要是解決二氧化硫污染和酸雨問(wèn)題，進(jìn)入21世紀(jì)，則主要解決汽車(chē)尾氣污染和細(xì)顆粒污染問(wèn)題，下一步將要解決臭氧污染問(wèn)題。平均每隔10年，大氣污染防治法就需要一次較大的修改。這就產(chǎn)生了法典的穩(wěn)定性與法律規(guī)范變動(dòng)性關(guān)系處理的困難。 至于編撰進(jìn)度，環(huán)境法典目前已經(jīng)進(jìn)入了實(shí)體性編纂階段，全國(guó)人大常委會(huì)法工委已經(jīng)向有關(guān)部門(mén)提出建議草案的時(shí)限要求。目前，有的部門(mén)已經(jīng)接近完成其需要承擔(dān)的任務(wù)，有些專(zhuān)家也在起草自己的草案，各方面都在穩(wěn)步推進(jìn)。 我認(rèn)為，任何一部法典的編纂不可能沒(méi)有困難、挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是明確難點(diǎn)并探討解決辦法。我對(duì)我國(guó)環(huán)境法典的編纂充滿信心。 正如前面提及的適度法典化，我國(guó)不一定要編一部面面俱到的環(huán)境法典，可以多編入成熟的法律，此外還需抓主要矛盾，把主要問(wèn)題、主要制度、主要原則確定下來(lái)，先搭出大框架，具體內(nèi)容今后可以不斷完善。 NBD：在環(huán)境法典編纂各方面條件已趨于成熟的情況下，下一步可以采取哪些措施推進(jìn)法典編纂工作落地？ 王燦發(fā)：在黨中央指引、全國(guó)人大和多部門(mén)努力下，我國(guó)環(huán)境法典編纂工作已經(jīng)開(kāi)始落地，我認(rèn)為下一步應(yīng)盡快出臺(tái)草案，然后廣泛征求意見(jiàn)、集思廣益。 當(dāng)前有關(guān)法律制度建設(shè)仍滯后 NBD：當(dāng)下我國(guó)各領(lǐng)域都在為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)積極努力。據(jù)您觀察，近幾年涉“雙碳”訴訟呈現(xiàn)哪些特點(diǎn)？ 王燦發(fā)：“雙碳”訴訟在國(guó)際上一般被稱(chēng)為氣候變化訴訟，我們觀察到，我國(guó)涉“雙碳”案件數(shù)量較多且呈逐年上升趨勢(shì)。 前幾年，中國(guó)最早的環(huán)保社會(huì)組織之一“自然之友”，在我們中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心（又稱(chēng)“污染受害者法律幫助中心”）支持下，在甘肅提出一個(gè)棄風(fēng)棄光的訴訟，這一案子已經(jīng)調(diào)解解決。另一個(gè)有關(guān)寧夏的案子還在訴訟中，這些均屬于典型的氣候變化訴訟案件。 據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，自我國(guó)簽訂《巴黎協(xié)定》以來(lái)，全國(guó)各級(jí)人民法院一審審結(jié)涉碳案件112萬(wàn)件，涉環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假等，均屬于氣候變化訴訟范圍。很明顯的一個(gè)特征是，涉碳糾紛的案件數(shù)量和案件類(lèi)型逐步增加，并且呈現(xiàn)進(jìn)一步增加趨勢(shì)。另外，“雙碳”訴訟涉及范圍也越來(lái)越廣泛。 但我國(guó)“雙碳”訴訟目前還不夠成熟，缺乏技術(shù)方面的支持，比如我國(guó)環(huán)境司法人員需加強(qiáng)相關(guān)專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)、一些案件審理還缺乏充分法律根據(jù)等。 不過(guò)，我國(guó)針對(duì)相關(guān)政策或訴訟主體權(quán)利的訴訟比較少，國(guó)外的氣候變化訴訟則大多是針對(duì)政府政策、大型企業(yè)提起訴訟。在這方面，我國(guó)還需繼續(xù)努力。 NBD：我國(guó)針對(duì)“雙碳”的政策和立法存在哪些不足？又該如何破除阻礙？ 王燦發(fā)：首先，碳達(dá)峰和碳中和的政策和立法不夠健全。這表現(xiàn)為缺乏專(zhuān)門(mén)的立法、現(xiàn)有政策和立法碎片化等。目前，仍然難以看到這方面的專(zhuān)門(mén)立法能夠很快獲得通過(guò)。 其次，缺乏有效的管理和激勵(lì)制度。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要采取一定的激勵(lì)措施，但當(dāng)前進(jìn)展報(bào)告制度、碳評(píng)價(jià)制度、信息發(fā)布制度、年度報(bào)告制度和責(zé)任追究制度都尚未完全形成。此外，有效的監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)機(jī)制也尚未完全建立。 我建議，盡快健全“雙碳”政策和法律法規(guī)體系，其中包括制定可行的框架立法、制定單行的立法、盡快出臺(tái)碳排放權(quán)交易條例等。 有關(guān)部門(mén)也應(yīng)當(dāng)制定實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的具體措施，進(jìn)一步加強(qiáng)地方性“雙碳”立法。在立法內(nèi)容方面，應(yīng)該明確立法目的、設(shè)立明確目標(biāo)，還要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)責(zé)任制，建立高效管理體制。 同時(shí)還要確立一些重要制度，比如碳排放權(quán)交易制度、碳稅制度、碳評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)制度、碳足跡標(biāo)簽制度等都應(yīng)建立起來(lái)。另外，應(yīng)給各個(gè)不同主體設(shè)立明確義務(wù)，建立完善的實(shí)施程序，同時(shí)要有嚴(yán)格的違法責(zé)任。這樣，“雙碳”政策和立法才能健全起來(lái)。 環(huán)境法本身是創(chuàng)新性法律 NBD：有觀點(diǎn)認(rèn)為，碳排放權(quán)交易制度是解決氣候變化問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心手段，然而，不論是在規(guī)范抑或?qū)W理層面，碳排放權(quán)的法律屬性這一核心問(wèn)題仍未得出定論。對(duì)此現(xiàn)象，您怎么看？ 王燦發(fā)：我認(rèn)為，碳排放權(quán)交易制度僅僅是解決氣候變化問(wèn)題眾多制度中的一項(xiàng)制度。而且，我認(rèn)為它也不是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心手段，因?yàn)樘寂欧沤灰字贫入m然可以提高減排效益，但對(duì)碳排放量的直接減少并不會(huì)起非常大的作用。 碳排放權(quán)交易制度需配合碳排放總量控制制度和碳排放許可證制度，才能夠發(fā)揮其作用，但是我國(guó)的碳排放總量控制制度和碳排放許可證制度還未建立起來(lái)，所以碳排放權(quán)交易制度當(dāng)前能起到的作用應(yīng)該是有限的。 外界對(duì)于碳排放權(quán)的法律屬性確實(shí)有很大的爭(zhēng)論，即碳排放權(quán)究竟是一種什么樣的權(quán)利？法律界對(duì)其屬性認(rèn)識(shí)不一，有的認(rèn)為其是用益物權(quán)、準(zhǔn)用益物權(quán)，也有的認(rèn)為其是準(zhǔn)物權(quán)。因此立法時(shí)，我們無(wú)需爭(zhēng)論它的性質(zhì)，按部就班推進(jìn)工作就行。 另外，我國(guó)環(huán)境法有一些比較特殊的理論，與傳統(tǒng)法律原則不一樣。比如傳統(tǒng)法律有法不溯及既往的原則，但環(huán)境法在許多情形下適用溯及既往，比如發(fā)達(dá)國(guó)家要對(duì)它們過(guò)去排放造成的氣候變暖承擔(dān)責(zé)任，所以環(huán)境法有很多與傳統(tǒng)法律原則相悖的原則、規(guī)則。 因此，無(wú)需在碳排放權(quán)法律屬性方面有太多爭(zhēng)論，因?yàn)榄h(huán)境法本身便是一個(gè)創(chuàng)新性法律。