每經(jīng)記者 楊棄非  余蕊均    每經(jīng)編輯 劉艷美

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“四梁八柱”搭建5年后，國(guó)土空間規(guī)劃終于走進(jìn)公眾視野。

近日，國(guó)務(wù)院陸續(xù)批復(fù)南京、廣州、深圳、成都等重點(diǎn)城市國(guó)土空間總體規(guī)劃，其中，“重要的中心城市”“先進(jìn)制造業(yè)基地”“科技創(chuàng)新中心”等功能定位引發(fā)廣泛關(guān)注。

過(guò)去，各種空間規(guī)劃類(lèi)型很多，相互之間協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊較多。2018年，在新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，自然資源部掛牌成立，著手將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

作為各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)體系重構(gòu)，直接將“三區(qū)三線”（注：“三區(qū)”，城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間；“三線”的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、耕地和‌永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線）劃定成果帶位置下達(dá)，直接落到圖斑上，形成全國(guó)統(tǒng)一的“一張圖”。在多位受訪專(zhuān)家看來(lái)，這種自上而下編制的約束性規(guī)劃，在空間表達(dá)的尺度上更具革命性。

帶著“把每一寸土地規(guī)劃得清清楚楚”的目標(biāo)任務(wù)，國(guó)土空間規(guī)劃體系如何落地？

按照自然資源部的說(shuō)法，不同層級(jí)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)和編制深度不一樣，其中國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性。

截至目前，除北京、上海的城市總規(guī)已于2017年獲批不再報(bào)批外，31個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，僅剩湖北的國(guó)土空間規(guī)劃尚未獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)。

省級(jí)規(guī)劃獲批，省域國(guó)土空間有了保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。如清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究分中心主任、清華同衡規(guī)劃院副總規(guī)劃師盧慶強(qiáng)所言，“批復(fù)內(nèi)容都屬于國(guó)家要求，是地方需要認(rèn)領(lǐng)的‘國(guó)家任務(wù)’”。

明確“戰(zhàn)略”區(qū)域：1個(gè)腹地和6大支點(diǎn)

作為規(guī)劃期到2035年的空間藍(lán)圖，國(guó)土空間規(guī)劃描繪的目標(biāo)定位備受矚目。

在國(guó)務(wù)院6余萬(wàn)字的批復(fù)中，“戰(zhàn)略”一詞出現(xiàn)了230余處，含量非常高。自然資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人此前表示，這輪規(guī)劃審批是按照“管什么就批什么”的原則，中央政府主要審查“地方怎么落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略”，至于各地怎么按照中央的管控目的和戰(zhàn)略進(jìn)行發(fā)展，由地方自主決定。

也因此，在大的空間格局上，規(guī)劃既強(qiáng)調(diào)各地要深度融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、西部大開(kāi)發(fā)等重大國(guó)家戰(zhàn)略，同時(shí)在具體表述上，又有較為明顯的差異。

其中，四川是唯一的“戰(zhàn)略腹地”，山東和山西分別是“北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)”和“支撐黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)”。

各省份最新定位

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)整理（京滬定位來(lái)自2017年批復(fù)的城市總規(guī)）

此外，沿海地區(qū)還有四大“戰(zhàn)略支點(diǎn)”——

作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)大省和外貿(mào)大省，廣東和江蘇要同時(shí)打造“國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的戰(zhàn)略支點(diǎn)”；作為最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南自貿(mào)港的任務(wù)是打造“21世紀(jì)海上絲綢之路的戰(zhàn)略支點(diǎn)”；坐擁西部陸海新通道出?？诘膹V西，則要打造“西南中南地區(qū)開(kāi)放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)”。

“只要是國(guó)務(wù)院批復(fù)文件里面的內(nèi)容，不論出現(xiàn)在文件哪個(gè)位置，都屬于國(guó)家明確的要求，都是地方需要認(rèn)領(lǐng)的國(guó)家任務(wù)。”盧慶強(qiáng)指出。

他表示，2019年8月召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議非常重要，它從大的戰(zhàn)略格局上把國(guó)土空間分成了兩類(lèi)，即所謂的優(yōu)勢(shì)地區(qū)和其他重要安全保障地區(qū)。“這個(gè)戰(zhàn)略格局的內(nèi)核是區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，外在表現(xiàn)形式就是國(guó)土空間體系。”

圖片來(lái)源：《江蘇省國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》

值得一提的是，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)張軍在回應(yīng)近期市場(chǎng)對(duì)“戰(zhàn)略腹地”的關(guān)注時(shí)也特別強(qiáng)調(diào)“中國(guó)太大”，各地發(fā)展不可能是同一個(gè)節(jié)奏，比如“北京、上海需要更多發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，西部大城市在基建方面還有很大空間”。

他認(rèn)為，處在追趕階段的地區(qū)，需要把一些資源放到供給端，形成更多資本，不斷提升資本存量、改善勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而提高創(chuàng)造財(cái)富的能力，“這些都是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的來(lái)源”。

強(qiáng)調(diào)功能升級(jí)：產(chǎn)業(yè)、科創(chuàng)與樞紐能級(jí)

“國(guó)土空間規(guī)劃，從概念上講，就是對(duì)我國(guó)960多萬(wàn)平方公里陸地國(guó)土和300多萬(wàn)平方千米海洋國(guó)土進(jìn)行開(kāi)發(fā)和保護(hù)的布局安排。”中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)肖金成指出，新的國(guó)土空間規(guī)劃包含人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)建設(shè)、交通發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等五大要素，體現(xiàn)了“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”的要求，有助于區(qū)域政策更加精準(zhǔn)高效發(fā)力。

與這一輪獲批的重點(diǎn)城市均鮮明強(qiáng)調(diào)“先進(jìn)制造業(yè)”不同，省級(jí)層面目前只有四地被明確賦予“工業(yè)”職責(zé)，包括“老工業(yè)基地”吉林、遼寧，經(jīng)濟(jì)大省山東是“重要的工業(yè)基地”，中部大省湖南是“工業(yè)發(fā)展的重要省份”，體現(xiàn)了與其他地區(qū)差異化的功能定位。

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不過(guò)，在盧慶強(qiáng)看來(lái)，批復(fù)內(nèi)容更多是基于國(guó)家視角來(lái)強(qiáng)調(diào)一省的核心功能，是綜合考慮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)和資源稟賦的結(jié)果，但并不是“只有被點(diǎn)名了才做”，“如果你在其他非負(fù)面清單方面都能作出貢獻(xiàn)，當(dāng)然更好了”。

長(zhǎng)遠(yuǎn)看，地方若發(fā)揮主觀能動(dòng)性，結(jié)合區(qū)域條件和前瞻選擇，同樣有可能“突圍”，培育形成新的比較優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)批復(fù)，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“科技創(chuàng)新”接下來(lái)還將在空間組織方式上“深度捆綁”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向空間“要強(qiáng)度”“要密度”，而不再是向土地“要指標(biāo)”。如山東重在“培育高水平創(chuàng)新空間、推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”，湖南要著力“打造國(guó)家重要先進(jìn)制造業(yè)高地、具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的科技創(chuàng)新高地”。

安徽作為唯一一個(gè)“科技創(chuàng)新發(fā)展的重要省份”，明確要“保障合蕪蚌自主創(chuàng)新示范區(qū)科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的空間需求”；領(lǐng)到“西部科技創(chuàng)新中心”任務(wù)的重慶則強(qiáng)調(diào)，“提升渝西地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接能力，保障科技創(chuàng)新空間需求”。

值得一提的是，為順應(yīng)各類(lèi)要素高效流動(dòng)需求，多個(gè)省份都提出了建設(shè)“世界級(jí)”“綜合性”多個(gè)港口群、機(jī)場(chǎng)群的目標(biāo)，樞紐功能也在“一張圖”上進(jìn)一步強(qiáng)化。

圖片來(lái)源：《山東省國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》

多位專(zhuān)家在受訪時(shí)均提到，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)入新階段，大家愈發(fā)重視自己在“網(wǎng)絡(luò)”中的位置，因而更強(qiáng)調(diào)“樞紐”的節(jié)點(diǎn)作用，與此同時(shí)，在暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的過(guò)程中，也需要“樞紐”來(lái)轉(zhuǎn)換。

而在“優(yōu)勢(shì)地區(qū)”之外，還有一些地區(qū)承擔(dān)著保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全的任務(wù)。

批復(fù)顯示，西藏、青海、甘肅、黑龍江、內(nèi)蒙古、山西6個(gè)省份被明確作為“生態(tài)安全屏障”，它們的省域空間大部分位于主體功能區(qū)中的限制開(kāi)發(fā)區(qū)域（重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）。

此外，三座居于邊陲要地的省份，被進(jìn)一步委以“安全屏障”重任，包括“國(guó)家重要安全屏障”西藏，“西北重要安全屏障”新疆，以及“西南中南地區(qū)重要安全屏障”廣西。

“一眼看到底線”：守住邊界、盤(pán)活存量

“底線思維”是本輪國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的一大鮮明特征。

自然資源智庫(kù)咨詢(xún)委員、自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲表示，地方各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中，在不折不扣落實(shí)“三區(qū)三線”劃定成果的基礎(chǔ)上，還因地制宜劃定了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全保障及歷史文化保護(hù)等空間安全底線。

與之相對(duì)應(yīng)的是，在國(guó)務(wù)院批復(fù)中，“筑牢安全發(fā)展的空間基礎(chǔ)”被放到突出位置，明確了各省到2035年耕地保有量、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等控制性指標(biāo)的具體數(shù)值。

這被業(yè)內(nèi)視為與以往規(guī)劃批復(fù)中最大的不同。有專(zhuān)家直言，“就是要讓大家一眼看到底線”。

當(dāng)然，基于不同的自然資源“家底”，各地的任務(wù)量有所區(qū)別，比如到2035年黑龍江耕地保有量要求不能低于24993.00萬(wàn)畝，內(nèi)蒙古、河南、吉林、新疆四個(gè)省份不能低于10000萬(wàn)畝，青海、海南、西藏、天津則不足1000萬(wàn)畝。

但對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的約束，擴(kuò)展倍數(shù)幾乎都要求“控制在基于2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的1.3倍以?xún)?nèi)”（新疆為1.35倍以?xún)?nèi)）。

對(duì)此，張曉玲解釋說(shuō)，這一方面是由我國(guó)人多地少的基本國(guó)情所決定，“我們不能再走增量擴(kuò)張的發(fā)展老路”，另一方面也是基于對(duì)我國(guó)當(dāng)前各類(lèi)存量建設(shè)空間潛力的客觀認(rèn)知，應(yīng)該多打存量的“主意”。

中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)、研究員馮奎則表示，國(guó)土空間規(guī)劃的底層基礎(chǔ)是全域國(guó)土空間和自然資源，強(qiáng)調(diào)“三區(qū)三線”控制性指標(biāo)，抓住了國(guó)土空間規(guī)劃的本質(zhì)屬性，并且能夠?qū)ξ磥?lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化情境留有余地，更體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性和包容性。

中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司副總經(jīng)理王佳文還提到，中央提出要“推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”。未來(lái)，那些集聚能力強(qiáng)的城市群、都市圈，會(huì)根據(jù)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚而得到更多用地保障，“所以國(guó)土空間規(guī)劃會(huì)支撐保障發(fā)展”。

時(shí)間回到2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”基本形成。

以此為起點(diǎn)，2022年國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃（《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》）正式印發(fā)，此后一年多時(shí)間，省級(jí)規(guī)劃陸續(xù)獲批，接下來(lái)就將進(jìn)入更具挑戰(zhàn)性的實(shí)操階段。

如張曉玲所言，一些地方在發(fā)展思路上還沒(méi)有完成從“增量擴(kuò)張”到“存量盤(pán)活”的轉(zhuǎn)變，無(wú)論對(duì)地方政府還是企業(yè)，做“存量文章”都具有一定的難度。

但做到難而正確的事，“規(guī)劃規(guī)劃”就不再是“紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”。

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