每經(jīng)記者 肖純    每經(jīng)編輯 劉艷美

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近日，河南中牟新區(qū)正式掛牌成立，成為繼鄭東新區(qū)之后，鄭州第二個新區(qū)。而早在今年3月，當(dāng)?shù)孛襟w就曾以《規(guī)劃建設(shè)國家級新區(qū)“中牟新區(qū)”恰逢其時》為題發(fā)表評論，引發(fā)外界諸多遐想。

近年來，全國各類新區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)層出不窮，各類園區(qū)總數(shù)超過3500個。其中，國家級新區(qū)作為承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能平臺，處于各類新區(qū)“金字塔尖”，至今僅19個入圍。

今年，國家發(fā)改委印發(fā)《促進國家級新區(qū)高質(zhì)量建設(shè)行動計劃》，明確要打造帶動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。

在有關(guān)專家看來，新時期國家級新區(qū)扮演的角色越來越重要，發(fā)揮的作用也將越來越大，“國家級新區(qū)應(yīng)該進一步‘踩油門’，通過政策創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、優(yōu)化營商環(huán)境等一系列舉措，打造改革創(chuàng)新排頭兵和高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)區(qū)”。

不久前，由上海交通大學(xué)編寫的《國家級新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》(以下簡稱《報告》)發(fā)布。隨著國際局勢、宏觀經(jīng)濟、人口趨勢、城市化階段的改變，國家級新區(qū)如何迎接新的使命與挑戰(zhàn)？

國家級新區(qū)“分層”

去年，19個國家級新區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6.2萬億元，以占全國0.2%左右的人口和面積，創(chuàng)造了占全國5%的經(jīng)濟總量。

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“國家級新區(qū)以先行先試為基本路徑，在諸多方面作出了示范。”作為《報告》主編，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、深圳行業(yè)研究院和中國發(fā)展研究院研究員陳憲認(rèn)為，國家級新區(qū)是高水平開放的窗口、經(jīng)濟增長高地，也是城市和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的主要支撐和核心引擎。

1992年，上海浦東新區(qū)開啟國家級新區(qū)時代；2006年，天津濱海新區(qū)成為第二個國家級新區(qū)；2010年，重慶兩江新區(qū)獲批，新區(qū)從沿海走向內(nèi)陸。

可以看出，早年國家設(shè)立新區(qū)比較謹(jǐn)慎，稀缺性使得國家級新區(qū)這塊金字招牌顯得異常珍貴。

此后，國家級新區(qū)批復(fù)明顯加速，2014-2015年，一口氣新增10個國家級新區(qū)。目前，全國一共有19個國家級新區(qū)，其中東部地區(qū)8個、中部地區(qū)2個、西部地區(qū)6個、東北地區(qū)3個。

從1992年第一個國家級新區(qū)，到2017年雄安新區(qū)設(shè)立，時間跨度比較大，因此在不同時期，設(shè)立國家級新區(qū)的目標(biāo)也不盡相同。“有的是為了疏解中心城區(qū)功能，優(yōu)化空間布局和結(jié)構(gòu)，典型的有浦東新區(qū)；大部分新區(qū)是為了培育創(chuàng)新發(fā)展動能，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；還有的是為了推動新型城鎮(zhèn)化，探索現(xiàn)代化城市發(fā)展道路，比如雄安新區(qū)。”陳憲指出。

相比不同的初衷與目標(biāo)，更大的區(qū)別來自于經(jīng)濟表現(xiàn)。

去年，浦東新區(qū)GDP總量超過1.5萬億元，大概與全國城市排名第12的寧波相當(dāng)。而滇中新區(qū)、長春新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、蘭州新區(qū)、雄安新區(qū)、貴安新區(qū)經(jīng)濟體量尚不足千億元。

對于新區(qū)表現(xiàn)分化，陳憲認(rèn)為，絕大多數(shù)新區(qū)的建設(shè)初衷是建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、培育新動能，而產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)需要時間。其實很多新區(qū)所在城市，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱，但越是這種情況，越需要以新區(qū)為抓手，搭建新的平臺，以聚集資源、培育動能、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

值得一提的是，2017年河北雄安新區(qū)設(shè)立后，全國再無任何一家國家級新區(qū)獲批。期間包括武漢、杭州、寧波、合肥、鄭州、濟南、沈陽等在內(nèi)的諸多城市都明確過申請意愿，但至今無一入圍。

從國家文件中，或可看出國家對新區(qū)“收緊”的原因。2020年1月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持國家級新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提到，“國家級新區(qū)規(guī)劃建設(shè)不夠集約節(jié)約、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不夠突出、管理體制機制不夠健全、改革創(chuàng)新和全方位開放不夠深化”。

這也意味著，國家級新區(qū)重點工作由“設(shè)立”向“提質(zhì)”轉(zhuǎn)變。

浦東可以“復(fù)制”嗎？

今年3月，國家發(fā)改委發(fā)布《促進國家級新區(qū)高質(zhì)量建設(shè)行動計劃》，對新區(qū)發(fā)力點落腳在科技和產(chǎn)業(yè)競爭力、擴大有效需求、深化重點領(lǐng)域改革等三大領(lǐng)域。

這份計劃點名了全部19個國家級新區(qū)，其中對浦東新區(qū)著墨最多。

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無論是國家級新區(qū)橫向?qū)Ρ?，還是對標(biāo)國外名城的新區(qū)，浦東新區(qū)都是成功的。短短32年時間，從一個農(nóng)田遍布的不便之地，變成了一個高樓林立、功能完善、四通八達、全球水準(zhǔn)的現(xiàn)代化國際城區(qū)，創(chuàng)造了發(fā)展奇跡。

作為浦東開發(fā)的親歷者與參與者，上海市浦東改革與發(fā)展研究院研究室主任游德才認(rèn)為，除了上海本身基礎(chǔ)、早年政策優(yōu)勢等不可復(fù)制等因素外，浦東還有很多值得其他城市借鑒的經(jīng)驗。

浦東的成功不是一蹴而就，而是經(jīng)歷了初創(chuàng)、1997年亞洲金融風(fēng)暴、中國加入WTO、2008年國際金融危機、2010年上海世博會、2013年上海自貿(mào)區(qū)等多個重要節(jié)點。

“在每一個節(jié)點，浦東新區(qū)都在積極轉(zhuǎn)型。” 游德才回憶，“不變的是，新區(qū)內(nèi)各功能區(qū)堅持定位，比如張江的集成電路與生物醫(yī)藥、金橋的汽車與通信、陸家嘴的金融、外高橋的貿(mào)易等。時至今日，浦東新區(qū)已形成32個特色產(chǎn)業(yè)園。”

可以看出，浦東開發(fā)不是“攤大餅”，也不是遍撒“胡椒面”，而是做細顆粒度，以園區(qū)為尺度，聚零為整。

“其實除了化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，很多新興產(chǎn)業(yè)不需要很大的園區(qū)來承載，而是要精細化，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園有時甚至只是一棟‘樓宇’，關(guān)鍵在于培育出一個產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新生態(tài)。”游德才表示。

上海交大編寫的《報告》也顯示，園區(qū)對浦東新區(qū)三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展起到了重要作用。浦東新區(qū)的三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，集成電路與生物醫(yī)藥均于上世紀(jì)90年代就早早錨定，對人工智能產(chǎn)業(yè)的關(guān)注其實是近年才逐漸興起，但迅速“后來居上”。

2021年，浦東新區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)明確了“一核五中心”的空間布局。一核是張江人工智能島，搭建人工智能賦能中心，促進人工智能企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)新，金橋、保稅區(qū)、世博、陸家嘴、臨港新片區(qū)為五中心，為人工智能打造多元化應(yīng)用場景。

可以說，浦東人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開人工智能島。開園至今，島上已聚集100多家人工智能企業(yè)和7000多名研發(fā)人員，擁有30多個應(yīng)用場景，形成完備的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

這種生態(tài)不僅可以促進產(chǎn)業(yè)集聚與科技創(chuàng)新，甚至可以成為招商引資的關(guān)鍵一招。游德才認(rèn)為，《公平競爭審查條例》對浦東新區(qū)招商影響不大，“浦東新區(qū)主要依靠良好的營商環(huán)境與繁榮的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，不斷吸引企業(yè)入駐”。

讓新區(qū)成為城市

特色園區(qū)的聚零為整，對浦東新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。但浦東新區(qū)的成功，并非只是多個園區(qū)的簡單疊加。

游德才表示，浦東新區(qū)有工業(yè)區(qū)、有商業(yè)區(qū)、有生活區(qū)、有浦東國際機場與上海東站組成的超級交通樞紐、甚至還有農(nóng)村耕地，是一個多元空間形態(tài)。

這樣的多元性更有利于產(chǎn)城融合。反觀國內(nèi)很多新區(qū)，不同程度存在房屋空置率高、職住不平衡、生活便利性差等問題。

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浦東從開發(fā)之初，為滿足高端產(chǎn)業(yè)、高端人才以及外來人口的生活發(fā)展需求，就注重對教育、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老、社會保障、住房保障等民生配套，擴大公共服務(wù)供給。

此外，浦東新區(qū)共有公園153座，其中149座將實現(xiàn)24小時開放共管共享，該項工作被列入2024年度區(qū)“硬骨頭攻堅”行動項目。今年7月，上海浦東新區(qū)首屆“上海之夏”國際消費季啟動，多個高品質(zhì)項目官宣。

這些舉措，提升了園區(qū)、新區(qū)的活力，逐漸成為一座“真正的城市”。

無獨有偶，在不久前由每日經(jīng)濟新聞主辦的“象由‘新’生 乘勢而進”的“中國未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市IP進化思享會”上，上海張江產(chǎn)業(yè)工程院院長張愛平也提到，被評價“活力四射”的上海張江，已不再是過去那種高新園區(qū)，而向著科學(xué)城發(fā)展，這意味著產(chǎn)城融合。

游德才強調(diào)，產(chǎn)城融合并不一定要在新區(qū)“另起爐灶”，完全可以從生活配套更好的老城“借力”。實際上，浦東當(dāng)年為實現(xiàn)產(chǎn)城融合，在補齊教育、醫(yī)療等短板的同時，其實也大力依托了當(dāng)時各種配套更好的浦西。

無論是新區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)城融合，還是“借力”老城，陳憲認(rèn)為都應(yīng)該著力發(fā)展軌道交通。“大都市的英文metropolitan中的metro，就是地鐵的意思。”他指出，軌道交通無論對于方便出行、壓縮通勤時間、還是城市內(nèi)各區(qū)域的融合都很重要。

此外，陳憲還建議，新區(qū)增加保障住房、人才租賃住房的供給，努力實現(xiàn)職住平衡，“現(xiàn)在很多城市已經(jīng)認(rèn)識到這個問題，也在努力解決”。

談到新區(qū)的未來，游德才相信市場的力量。他認(rèn)為：“政府主要是搭平臺，做好對接與服務(wù)。剩下的，交給人才、交給企業(yè)。企業(yè)自己會尋求產(chǎn)業(yè)鏈配套與產(chǎn)業(yè)集聚的最優(yōu)解，慢慢地，生態(tài)就形成了。”